РЕШЕНИЕ от 3 июля 2009 года
РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 3 июля 2009 года
Ростовский областной суд в составе:
председательствующего судьи Мамедова Б.О.
при секретаре Качура Е.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда гражданское дело по заявлению прокурора Ростовской области о признании противоречащими закону и недействующими абзаца 2 пункта 3.5, абзаца 2 пункта 3.8, пунктов 10 - 12 и 14 Положения о некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области от 26.02.2007 N 68 "О некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285",
установил:
Прокурор Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими с момента вынесения решения судом абзаца 2 пункта 3.5, абзаца 2 пункта 3.8, пунктов 10 - 12 и 14 постановления Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области 26.02.2007 N 68 "О некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285", ссылаясь на то, что оспариваемые пункты указанного постановления противоречат федеральному законодательству, приняты с превышением предоставленных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочий, ссылаясь на то, что положения абзаца 2 пункта 3.5, абзаца 2 пункта 3.8, пунктов 10 - 12 и 14 Положения о некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285, утвержденного постановлением от 26.02.2007 N 68, противоречат положениям пунктов 23, 26, 36, 49, 50, 34, 35 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.05.2006 N 285.
Прокурор указывает, что в целях приведения постановления Администрации Ростовской области от 26.02.2007 N 68 "О некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285" в соответствие с федеральным законодательством прокуратурой области 30.07.2007 и 23.04.2008 Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области внесено 2 представления. Однако до настоящего времени указанное постановление в соответствие с федеральным законодательством не приведено.
Постановление опубликовано в Собрании правовых актов Ростовской области N 2 от 16.05.2007, изменения в него от 05.10.2007 опубликованы в газете "Наше время" в номере 350-356 от 17.10.2007.
На основании изложенного прокурор Ростовской области просит суд признать противоречащими закону и недействующими с момента вынесения решения судом абзац 2 пункта 3.5, абзац 2 пункта 3.8, пункты 10 - 12 и 14 постановления Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области от 26.02.2007 N 68 "О некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285".
До рассмотрения дела по существу прокурор уточнил заявленные требования и просил суд признать противоречащими закону и недействующими с момента вынесения решения судом абзац 2 пункта 3.5, абзац 2 пункта 3.8, пункты 10 - 12 и 14 Положения о некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285, утвержденного постановлением Главы администрации (Губернатора) Ростовской области от 26.02.2007 N 68 "О некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 N 285".
В судебном заседании представитель прокуратуры области Корниенко Г.Ф. поддержала заявленные требования, просила привлечь в качестве заинтересованного лица Администрацию Ростовской области, поскольку в данном случае оспаривается нормативный акт Администрации Ростовской области.
Определением суда от 03.07.2009 Администрация Ростовской области привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.
Представитель Администрации Ростовской области Мамедова Е.В., действующая на основании доверенности от 30.06.2009 N 5/25, не возражала против рассмотрения дела по существу, заявленные прокурором требования признала, пояснив, что проект нормативного акта, приводящего в соответствии с нормами федерального законодательства оспариваемые прокурором пункты Положения, находится в стадии разработки.
Выслушав объяснения заявителя, представителя заинтересованного лица, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст. 13 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы юридического лица, может быть признан судом недействительным.
В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.
Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.
Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, дело подлежит рассмотрению по существу.
В соответствии со ст. 2 Жилищного кодекса РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных.условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидии для приобретения или строительства жилых помещений.
В соответствии с ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 06.12.2007 N 333-ФЗ) долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 N 675 утверждена "Федеральная программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы", в состав которой вошла подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей", предусматривающей государственную поддержку в виде финансовой помощи при решении жилищной проблемы молодых семей.
Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 "Об утверждении правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.08.2007 N 510, от 29.12.2007 N 979, от 10.04.2008 N 257, от 07.11.2008 N 821, от 27.01.2009 N 36) в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы утверждены Правила предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.04.2008 N 257) (далее - Правила).
В соответствии с п. 1 Правил они устанавливают порядок предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, которые могут направляться в том числе на уплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита или займа на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, а также на погашение основной суммы долга и уплату процентов по этим ипотечным жилищным кредитам или займам, за исключением иных процентов, штрафов, комиссий и пеней за просрочку исполнения обязательств по этим кредитам или займам (далее - социальные выплаты), в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 675 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 39, ст. 3770; 2006, N 6, ст. 694), а также выполнения в 2006 году обязательств по компенсации части затрат на приобретение или строительство жилья, произведенных молодыми семьями - участниками подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей", входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2002 г. N 638 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 35, ст. 3386), при рождении (усыновлении) ребенка.
В соответствии с п.п. 7, 22 Правил органу государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлены полномочия устанавливать порядок и условия признания молодой семьи имеющей достаточные доходы либо иные денежные средства для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой социальной выплаты (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.04.2008 N 257), а органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставлены полномочия определять порядок формирования органом местного самоуправления списка молодых семей - участников подпрограммы, изъявивших желание получить социальную выплату в планируемом году, и форму этого списка.
В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
В соответствии со ст. 27 Областного закона 29 мая 1996 года N 19-ЗС "Устав Ростовской области" система органов государственной власти в Ростовской области строится в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательную власть в Ростовской области осуществляет Законодательное Собрание Ростовской области. Исполнительная власть в Ростовской области осуществляется через систему органов исполнительной власти во главе с Администрацией Ростовской области, возглавляемой Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области.
В соответствии с п. 1 раздела VI Регламента Администрации Ростовской области (в ред. указов Главы Администрации (Губернатора) РО от 13.06.2007 N 27, от 16.11.2007 N 75, от 21.03.2008 N 13, от 24.04.2008 N 24, от 13.05.2008 N 29, от 01.06.2009 N 28), утвержденного Указом Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области от 12.02.2007 N 7, Глава Администрации (Губернатор) области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Устава Ростовской области и областных законов издает указы и распоряжения. Администрация области как высший исполнительный орган государственной власти области издает постановления и распоряжения. Указы Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области подписывает Глава Администрации (Губернатор) области. Распоряжения Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, постановления и распоряжения Администрации Ростовской области подписываются Главой Администрации (Губернатором) области, а в его отсутствие - лицом, его замещающим.
В соответствии с п. 2 раздела I Регламента Администрации Ростовской области Администрация области обеспечивает исполнение на территории Ростовской области Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Ростовской области, областных законов и нормативных правовых актов Ростовской области.
В соответствии с п. 1.3 раздела VI Регламента Администрации Ростовской области постановления Администрации Ростовской области - нормативные правовые акты, издаваемые в целях решения наиболее важных и принципиальных задач развития Ростовской области, как правило, длительного действия.
Постановлением Администрации Ростовской области от 26 февраля 2007 г. N 68 "О некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285" (в ред. постановления Администрации РО от 05.10.2007 N 387) утверждено Положение о некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285 (далее - Положение).
Постановление опубликовано в Собрании правовых актов Ростовской области N 2 от 16.05.2007, изменения в него от 05.10.2007 опубликованы в газете "Наше время" в номере 350-356 от 17.10.2007.
В соответствии с п. 1 Положения оно определяет порядок и условия признания молодой семьи имеющей достаточные доходы либо иные денежные средства для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой субсидии, порядок формирования списка молодых семей - участников Областной целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей в Ростовской области" на 2006-2010 годы, утвержденной Областным законом от 23.06.2006 N 501-ЗС (далее - Программа), изъявивших желание получить субсидию в планируемом году, и форму этого списка, а также порядок предоставления молодой семье - участнице Программы дополнительной субсидии за счет средств областного бюджета при рождении (усыновлении) 1 ребенка в размере 5 процентов расчетной (средней) стоимости жилья для погашения части расходов, связанных с приобретением жилого помещения (созданием объекта индивидуального жилищного строительства), порядок перечисления субсидий.
Как следует из оспариваемых прокурором положений абзаца 2 пункта 3.5 Положения, заявка на выделение из федерального бюджета средств для софинансирования предоставления субсидий и сводный список молодых семей предоставляются комитетом по молодежной политике Администрации области государственному заказчику подпрограммы - Федеральному агентству по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству не позднее 1 октября года, предшествующего планируемому году.
Между тем, в соответствии с пунктом 23 Правил заявка и сводный список представляются государственному заказчику подпрограммы в сроки, установленные государственным заказчиком подпрограммы.
Таким образом, указанной нормой с превышением полномочий, предоставленных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, установлены сроки представления государственному заказчику заявок на выделение средств из федерального бюджета.
Кроме того, в соответствии с п. 6 Распоряжения Правительства Российской Федерации от 6 августа 2008 г. N 1128-р (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 N 345) государственным заказчиком подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" определен Минрегион России.
В соответствии с абзацем 2 пункта 3.8 Положения внесение дополнительных лиц в утвержденные списки молодых семей - претендентов на получение субсидий в планируемом году и в списки молодых семей, включенных в резерв на получение субсидий в планируемом году, не допускается.
В то же время в соответствии с пунктом 26 Правил органу орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации может вносить изменения в утвержденные списки молодых семей - претендентов на получение социальных выплат в случае, если молодые семьи - претенденты на получение социальных выплат не представили необходимых документов для получения свидетельства в установленный срок, в течение срока действия свидетельства отказались от получения социальных выплат на приобретение жилья или по иным причинам не смогли воспользоваться такими социальными выплатами (в ред. Постановления Правительства РФ от 27.01.2009 N 36).
Отсутствие возможности вносить изменения в утвержденные списки молодых семей претендентов на получение социальных выплат препятствует реализации программы и ограничивает возможность использования бюджетных средств на предоставление социальных выплат в текущем финансовом году.
В соответствии с оспариваемым пунктом 10 Положения орган местного самоуправления по мере поступления бюджетных средств, предназначенных для предоставления субсидий, производит оформление свидетельств и выдачу их участникам Программы в порядке очередности, определенной списком молодых семей - претендентов на получение субсидий, утвержденным межведомственной комиссией.
Между тем, в соответствии с пунктом 36 Правил орган местного самоуправления в течение 10 рабочих дней после поступления средств из бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенных для предоставления социальных выплат, производит оформление свидетельств и выдачу их молодым семьям - претендентам на получение социальных выплат в порядке очередности, определенной списком молодых семей - претендентов на получение социальных выплат, утвержденным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 настоящих Правил (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.08.2007 N 510, от 10.04.2008 N 257, от 27.01.2009 N 36).
Таким образом, пунктом 10 Положения с превышением полномочий, предоставленных органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, изменены сроки оформления и выдачи органом местного самоуправления свидетельств на получение социальных выплат.
Как следует из оспариваемых положений пункта 11 банк, отобранный для обслуживания средств, предоставляемых в качестве субсидий, выделяемых молодым семьям - участникам Программы (далее - банк), в течение одного рабочего дня после вынесения решения о принятии договора купли-продажи жилого помещения, документов на строительство, справки об оставшейся части паевого взноса направляет в орган местного самоуправления копии указанных документов и заявку на перечисление бюджетных средств в счет оплаты расходов на основе указанных документов или уплаты оставшейся части паевого взноса.
Между тем в силу пункта 49 Правил банк должен в течение 5 рабочих дней с даты получения документов провести проверку содержащихся в нем сведений и вынести решение о принятии договора купли-продажи жилого помещения, документов на строительство, справки об оставшейся части паевого взноса, справки об остатке суммы основного долга и остатков задолженности по выплате процентов за пользование ипотечным жилищным (кредитным) займом либо об отказе в оплате расходов на основании этих документов. При этом банк должен направит в орган местного самоуправления на основании этих документов заявку на перечисление бюджетных средств.
В соответствии со ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности" органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, не предусмотренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда кредитная организация приняла на себя соответствующие обязательства, или случаев, предусмотренных федеральными законами.
Таким образом, на уполномоченные банки незаконно возложена обязанность направлять в органы местного самоуправления документы, не предусмотренные Правилами, а также незаконно установлены сроки для направления этих документов в органы местного самоуправления.
Оспариваемым пунктом 12 Положения установлено, орган местного самоуправления в целях недопущения нецелевого использования средств областного бюджета в течение 5 рабочих дней с даты получения от банка заявки на перечисление бюджетных средств на банковский счет сверяет заявку на соответствие данных свидетельства и документов на приобретение (строительство) жилья. При их соответствии перечисляет средства, предоставляемые в качестве субсидии, банку.
В то же время, в соответствии с пунктом 50 Правил орган местного самоуправления в течение 5 рабочих дней с даты получения от банка заявки на перечисление средств из местного бюджета на банковский счет проверяет ее на соответствие данным о выданных свидетельствах и при их соответствии перечисляет средства, предоставляемые в качестве социальной выплаты, банку. При несоответствии данных перечисление указанных средств не производится, о чем орган местного самоуправления в указанный срок письменно уведомляет банк (в ред. Постановлений РФ от 10.04.2008 N 257, от 27.01.2009 N 36).
В связи с этим установленная Положением обязанность органа местного самоуправления сверять заявку на соответствие документам на приобретение (строительство) жилья не соответствует требованиям Правил, утвержденных Правительством Российской Федерации, на органы местного самоуправления возложена дополнительная обязанность по проверке документов, не предусмотренная Правилами.
Согласно пункту 14 Положения орган местного самоуправления ежеквартально, до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет в министерство строительства отчет об использовании средств федерального и областного бюджетов, выделенных на предоставление субсидий, по форме согласно приложению N 2 к Положению.
В то же время в соответствии с п. 34 Правил орган местного самоуправления ежеквартально, до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отчет о расходах местного бюджета на предоставление социальных выплат по установленной этим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации форме (в ред. Постановлений Правительства РФ от 10.04.2008 N 257, от 27.01.2009 N 36).
В соответствии с п. 35 Правил орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации ежеквартально, до 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет государственному заказчику подпрограммы отчет об использовании средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетов, выделенных на предоставление социальных выплат, по форме согласно приложению N 6.
Таким образом, обязанность субъекта РФ по представлению государственному заказчику подпрограммы отчета об использовании средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетов, выделенных на предоставление социальных выплат незаконно возложена Положением на органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При таких обстоятельствах установив, что оспариваемые прокурором Ростовской области положения приняты с превышением полномочий органа и противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления прокурора Ростовской области.
Обсудив вопрос о времени, с которого оспариваемые положения подлежат признанию недействующими, суд приходит к выводу о признании абзаца 2 пункта 3.5, абзаца 2 пункта 3.8, пунктов 10, 11, 12 и 14 Положения о некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области от 26.02.2007 N 68 "О некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285" недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, поскольку на основании оспариваемых положений были реализованы права молодых семей на обеспечение их жильем.
Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Признать противоречащими закону и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 3.5, абзац 2 пункта 3.8, пункты 10, 11, 12 и 14 Положения о некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области от 26.02.2007 N 68 "О некоторых вопросах реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13.05.2006 N 285".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
В окончательной форме изготовлено 07.07.2009.