РЕШЕНИЕ от 12 ноября 2010 года
РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 12 ноября 2010 года
Ростовский областной суд в составе:
судьи Абрамова Д.М.,
при секретаре Сыроватской И.А.,
с участием прокурора Корниенко Г.Ф.,
представителей Администрации Ростовской области - Гаричян O.K., Казаченковой О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ростовской области к Администрации Ростовской области о признании недействующими частично с момента принятия пунктов 3.1, 3.5, 3.6 "Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", утвержденного постановлением Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области N 162 от 31.03.2008 (в редакции постановления от 27.05.2010 N 343) "Об уполномоченном органе и утверждении Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую",
установил:
Заместитель прокурора Ростовской области обратился в суд с заявлением к Администрации Ростовской области о признании недействующими частично с момента принятия пунктов 3.1, 3.5, 3.6 "Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", утвержденного постановлением Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области N 162 от 31.03.2008 (в редакции постановления от 27.05.2010 N 343) "Об уполномоченном органе и утверждении Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
В обоснование заявления указано на то, что данные пункты противоречат статьям 2, 3 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Так, в пункте 3.1 Порядка установлена обязательность приложения к ходатайству заинтересованного лица о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию документов, предусмотренных пунктом 2.4 Порядка, эти документы прямо не предусмотрены статьей 2 Федерального закона.
Пункт 3.5 Порядка устанавливает, что в рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям федерального и областного законодательства. Прокурор утверждал, что требования к документам могут быть установлены только федеральным законодательством, данный пункт противоречит статье 3 Федерального закона.
Пункт 3.6 Порядка, содержащий срок рассмотрения ходатайства заинтересованного лица, нарушает двухмесячный срок разрешения ходатайства по существу, прямо определенный статьей 3 Федерального закона.
На указанный нормативный правовой акт прокурором был принесен протест, который необоснованно оставлен без удовлетворения.
Ссылаясь на приведенные обстоятельства, прокурор просил признать недействующими с момента принятия пункт 3.1 в части установления дополнительного перечня документов, необходимых для подачи и рассмотрения ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, пункты 3.5, 3.6 в части установления не соответствующего требованиям федерального законодательства порядка рассмотрения ходатайства.
Прокурор Корниенко Г.Ф. в судебном заседании доводы и требования заявления поддержала, уточнила, что прокурором оспаривается не само постановление, а пункты 3.1, 3.5, 3.6 утвержденного им Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.
Представители Администрации Ростовской области - Гаричян O.K., Казаченкова О.В., действующие на основании доверенностей, в суд явились, возражали против удовлетворения заявления со ссылкой на доводы, изложенные в письменных возражениях. Они утверждали, что в оспариваемом Порядке реализована совместная компетенция Российской Федерации и Ростовской области по регулированию земельных правоотношений. Установление дополнительного, по сравнению со статьей 2 Федерального закона, перечня документов, прилагаемых к ходатайству правообладателя земельного участка, через механизм обоснования причин перевода вытекает из совместной компетенции, поскольку Федеральный закон не раскрывает понятие "обоснование" и не содержит запрета на дополнительное регулирование перечня прилагаемых к ходатайству документов. Пункты 3.5, 3.6 Порядка не противоречат федеральному законодательству, поскольку установленная ими процедура рассмотрения ходатайства учитывает требования норм более высокой юридической силы и Регламента Администрации Ростовской области.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения прокурора, представителей Администрации Ростовской области, суд пришел к следующим выводам.
Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области принято постановление N 162 от 31.03.2008 "Об уполномоченном органе и утверждении Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". В данное постановление внесены изменения постановлением от 27.05.2010 N 343.
Первоначальный текст постановления опубликован в Собрании правовых актов Ростовской области N 3 (часть 2) за март 2008 год (статья 340) в соответствии со статьей 5 Областного закона "О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области. Кроме того, постановление размещено в системе "Консультант-плюс".
Постановление N 343 от 27.05.2010 опубликовано в Собрании правовых актов Ростовской области N 5 за май 2010 год (статья 826), в газете "Наше время" 08.06.2010 г.
По содержанию постановление и утвержденный им "Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" являются нормативным правовым актом, поскольку устанавливает правила поведения, рассчитанные на неограниченный круг лиц, не ограниченные во времени, вне зависимости от конкретных правоотношений.
Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В силу статьи 8 Земельного кодекса РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.
Исходя из статьи 10 Земельного кодекса РФ к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
В Ростовской области принят Областной закон от 22.07.2003 "О регулировании земельных отношений в Ростовской области", согласно статье 4 пп. 6, 10.1 части 1 Закона к компетенции Администрации Ростовской области относится отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством, а также установление содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состава прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации.
Согласно статье 1 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Статьей 2 этого Федерального закона предусмотрено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:
1) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации;
2) уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.
Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона установлено, что в ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:
1) кадастровый номер земельного участка;
2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
4) права на земельный участок.
К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:
1) выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.
В соответствии со ст. 11.1 Земельного кодекса РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.
Статьей 77 ЗК РФ предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Исходя из содержания норм названного Федерального закона, следует сделать вывод о неравнозначности понятий "земли сельскохозяйственного назначения" и "земельные участки", которые являются сформированными и индивидуализированными частями земель.
В силу пункта 1.1 оспариваемого нормативного правового акта Порядок принят на основании статей 2, 3 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и устанавливает содержание ходатайства заинтересованного лица о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением находящихся в собственности Российской Федерации, а также регламентирует вопросы рассмотрения направленных ходатайств и порядка принятия решений о переводе из одной категории в другую земель или земельных участков:
находящихся в государственной собственности Ростовской области;
находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, за исключением установленных федеральным законодательством случаев перевода земель или земельных участков в составе таких земель по решению Правительства Российской Федерации;
земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, находящихся в муниципальной и частной собственности.
Пунктами 2.2 и 2.3 Порядка урегулированы виды документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель либо земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно п. 2.2 к ходатайству о переводе земель из состава земель одной категории в другую прилагаются:
обращение главы администрации муниципального района, на территории которого намечается перевод земель из состава земель одной категории в другую, на имя Главы Администрации (Губернатора) области о планируемом переводе земель;
письменное поручение Главы Администрации (Губернатора) области о подготовке соответствующего правового акта по переводу земель из состава земель одной категории в другую;
ситуационный план размещения объекта;
схема генерального плана земель;
пояснительная записка с технико-экономическими показателями;
заключение министерства сельского хозяйства и продовольствия области;
сведения о кадастровой стоимости земель по отношению к среднерайонному уровню кадастровой стоимости земель, выданные территориальными отделами Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области;
акт на списание мелиоративных систем их собственником, балансодержателем (для мелиоративных сельскохозяйственных угодий);
заключение министерства территориального развития, архитектуры и градостроительства области (в случае предоставления земель для строительства);
выкопировка из генерального плана соответствующего муниципального образования, а в случае его отсутствия - градостроительное обоснование планировочного развития территории, в составе которой находятся земли, предполагаемые к изменению категории;
заключение межведомственной комиссии по размещению производительных сил на территории Ростовской области;
заключение министерства транспорта области;
заключение министерства промышленности и энергетики области (в части расположения на землях охранных зон объектов газоснабжения и электрических сетей);
заключение министерства жилищно-коммунального хозяйства (в части расположения на землях охранных зон объектов инженерной инфраструктуры, за исключением объектов газоснабжения и электрических сетей);
проект рекультивации переводимых земель (в случае предоставления земель для добычи полезных ископаемых, строительства линейных объектов);
заключение комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации области с графиком освоения по годам переводимых земель сельскохозяйственного назначения для разработки карьера по добыче полезных ископаемых и лицензия на пользование недрами для добычи полезных ископаемых (в случае предоставления земель для добычи полезных ископаемых);
справка уполномоченного органа местного самоуправления муниципального района о том, что на землях, перевод которых намечается, отсутствуют здания, строения, сооружения, не ведутся строительство и иная деятельность, приводящая к использованию земель не в соответствии с их категорией;
выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельных участках, входящих в состав земель, перевод которых из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельные участки, входящие в состав земель, перевод которых из одной категории в другую предполагается осуществить;
копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;
заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
согласие правообладателей земель на перевод земель из состава земель одной категории в другую, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством, когда такое согласие правообладателей не требуется.
Данный состав документов прокурором не оспаривается, поскольку полномочие органа государственной власти на установление такого состава документов предусмотрено ч. 2 статьи 2 Федерального закона.
В соответствии с п. 2.3 содержание ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов определяются согласно требованиям частей 3 и 4 статьи 2 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Таким образом, в данном пункте Администрация области признает самостоятельное правовое регулирование содержания ходатайства и состава прилагаемых документов о переводе земельных участков непосредственно статьей 2 Федерального закона.
Пункт 2.4 Порядка устанавливает, что обоснование перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую подтверждается следующими документами:
обращением главы администрации муниципального района, на территории которого намечается перевод земельного участка из одной категории в другую, на имя Главы Администрации (Губернатора) области о планируемом переводе земельного участка;
письменным поручением Главы Администрации (Губернатора) области о подготовке соответствующего правового акта по переводу земель из состава земель одной категории в другую;
ситуационным планом размещения объекта;
схемой генерального плана земельного участка;
пояснительной запиской с технико-экономическими показателями;
заключением министерства сельского хозяйства и продовольствия области;
сведениями о кадастровой стоимости земельного участка по отношению к среднерайонному уровню кадастровой стоимости земель, выданные территориальными отделами Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области;
актом на списание мелиоративных систем их собственником, балансодержателем (для мелиоративных сельскохозяйственных угодий);
заключением министерства территориального развития, архитектуры и градостроительства области (в случае предоставления земельного участка для строительства);
выкопировкой из генерального плана соответствующего муниципального образования, а в случае его отсутствия - градостроительным обоснованием планировочного развития территории, в составе которой находится земельный участок, предполагаемый к изменению целевого назначения;
заключением межведомственной комиссии по размещению производительных сил на территории Ростовской области;
заключением министерства транспорта области;
заключением министерства промышленности и энергетики области (в части расположения на земельном участке охранных зон объектов газоснабжения и электрических сетей);
заключением министерства жилищно-коммунального хозяйства (в части расположения на земельном участке охранных зон объектов инженерной инфраструктуры, за исключением объектов газоснабжения и электрических сетей);
проектом рекультивации переводимого земельного участка (в случае предоставления земельного участка для добычи полезных ископаемых, строительства линейных объектов);
заключением комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации области с графиком освоения по годам переводимого земельного участка сельскохозяйственного назначения для разработки карьера по добыче полезных ископаемых и лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых (в случае предоставления земельного участка для добычи полезных ископаемых);
справкой уполномоченного органа местного самоуправления муниципального района о том, что на земельном участке, на котором намечается перевод, отсутствуют здания, строения, сооружения, не ведутся строительство и иная деятельность, приводящая к использованию земельного участка не по целевому назначению;
выпиской из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, входящем в состав земель, перевод которых из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, входящий в состав земель, перевод которых из одной категории в другую предполагается осуществить;
копией документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выпиской из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, или выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц;
заключением государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
согласием правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую, за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством, когда такое согласие правообладателя не требуется.
Сравнение состава документов, определенных в пунктах 2.2 и 2.4 Порядка, показывает, что он идентичен, несмотря на различия в содержании правового регулирования состава прилагаемых к ходатайству документов и самого обоснования перевода земельного участка в другую категорию, которое является в силу п. 3 ч. 3 ст. 2 приведенного Федерального закона элементом самого ходатайства о переводе земельного участка в другую категорию.
Согласно пункту 3.1 Порядка заинтересованное лицо направляет в министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций области (далее - минимущество области) ходатайство о переводе земель или земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в зависимости от целей дальнейшего использования этих земель или земельного участка с приложением документов, предусмотренных соответственно пунктом 2.2 либо пунктом 2.4 раздела II настоящего Порядка, а для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, запаса с приложением документов, указанных в части 4 статьи 2 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", и с учетом выполнения условий перевода, предусмотренных для данных категорий земель статьями 9, 10, 13 указанного Федерального закона.
Таким образом, пункт 3.1 Порядка предполагает обязательность приложения к ходатайству правообладателя земельного участка документов, указанных в пункте 2.4 Порядка (поскольку для "земель" применяется пункт 2.2).
Следует отметить, что в пункте 3.1 отсутствует отсылка к пункту 2.3 Порядка, регулирующего состав документов, подаваемых на основании прямого указания ч. 3 ст. 2 Федерального закона. Таким образом, содержание пункта 3.1 Порядка исключает применение части 3 статьи 2 Федерального закона о составе документов.
Прокурор оспаривает соответствие пункта 3.1 частям 2, 3 статьи 2 Федерального закона, поскольку применительно к ходатайству о переводе земельных участков содержание ходатайства и состав документов прямо урегулированы Федеральным законом.
Суд находит доводы прокурора обоснованными.
Дополнительное регулирование состава документов, необходимых для перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, через понятие "обоснование перевода" выходит за пределы установленной компетенции Администрации Ростовской области.
Нельзя согласиться с утверждением представителей Администрации Ростовской области о том, что пункты 2.4 и 3.1 Порядка (которые взаимосвязаны по содержанию) являются реализацией совместной компетенции в области земельного законодательства.
Федеральным законом непосредственно урегулировано содержание ходатайства и состав прилагаемых к нему документов в отношении перевода в другую категорию земельных участков, на что правомерно указал прокурор в заявлении. "Обоснование перевода" является качественным понятием, которое не раскрывается через те документы, которые указаны в пункте 2.4 Порядка.
В частности, к обоснованию, имеющему экономическую природу, не может иметь отношения обращение главы администрации муниципального района, на территории которого намечается перевод земельного участка из одной категории в другую, на имя Главы Администрации (Губернатора) области о планируемом переводе земельного участка; письменное поручение Главы Администрации (Губернатора) области о подготовке соответствующего правового акта по переводу земель из состава земель одной категории в другую. Эти процедурные документы создают необоснованные препятствия в непосредственном обращении заинтересованного лица в уполномоченный орган, определенный постановлением N 162 от 31.03.2008.
Предварительное обращение к главе администрации муниципального района с последующим его обращением к Губернатору сводится к тому, что эти субъекты публичной власти могут реализовать свою компетенцию по своему усмотрению, поскольку ни в Федеральном законе, ни в Порядке не урегулирована процедура принятия соответствующего решения (отказ в удовлетворении первичного заявления или его дальнейшее движение в пределах конкретного срока).
Кроме того, обоснование необходимости перевода земельного участка в другую категорию, независимо от экономической значимости земель сельскохозяйственного назначения, как элемент содержания ходатайства, является обязанностью заявителя (правообладателя земельного участка), ненадлежащее обоснование перевода заявителем влечет вполне определенные правовые последствия - отказ в переводе земельного участка в другую категорию (статья 3 часть 4 Федерального закона).
При таком положении в пункте 2.4 Порядка в качестве обоснования правомерно указано на представление заявителем пояснительной запиской с технико-экономическими показателями, что прямо вытекает из части 3 статьи 2 Федерального закона, однако дополнительным регулированием такое указание признать нельзя.
По существу все остальные документы, названные в п. 2.4 Порядка, могут быть получены уполномоченным органом исполнительной власти в результате проверки ходатайства и приложенных документов, а не до обращения заявителя на основании п. 3.1 Порядка. Следует отметить, что Администрацией Ростовской области прямо не урегулированы ни процедурные, ни временные параметры получения этих заключений, что создает не предусмотренные Федеральным законом препятствия для своевременного рассмотрения ходатайства.
Доводы Администрации о том, что федеральное законодательство не регулирует содержание "обоснования перевода" земельного участка в другую категорию, безосновательны. Понятие "обоснование" является элементом самого ходатайства, указанным прямо в Законе. Порядок в п. 2.4 фактически идентифицирует документы (часть 4 статьи 2 Закона) и часть ходатайства, что не является реализацией совместной компетенции в земельных правоотношениях. Такая компетенция реализована в пункте 2.2 Порядка. В пунктах 2.4, 3.1 фактически осуществлено правовое регулирование, выходящее за пределы компетенции, определенной в статье 2 Федерального закона.
Таким образом, суд считает необходимым признать недействующим со дня вступления решения в законную силу пункт 3.1 "Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", утвержденного постановлением Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области N 162 от 31.03.2008 (в редакции постановления от 27.05.2010 N 343) в части обязательности приложения к ходатайству заинтересованного лица о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию документов, предусмотренных пунктом 2.4 Порядка. Время прекращения действия данной части пункта 3.1 Порядка связано с тем, что нормативный правовой акт фактически применялся и применяется, что подтверждено копиями постановлений Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, приобщенными к материалам дела.
Рассмотрение соответствия федеральному законодательству пунктов 3.5 и 3.6 Порядка приводит к следующим выводам.
Статьей 3 Федерального закона урегулирован порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если:
1) с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
2) к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.
По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в следующие сроки:
1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, - Правительством Российской Федерации;
2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
В пункте 3.5 Порядка указано, что в рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если:
с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям федерального и областного законодательства.
В течение тридцати дней со дня поступления ходатайство, не подлежащее рассмотрению, подлежит возврату заинтересованному лицу с указанием причин, послуживших основанием для отказа в его принятии для рассмотрения.
Прокурор полагает, что наличие в этом пункте слова "областного" противоречит федеральному законодательству.
Между тем, с таким утверждением согласиться нельзя. Статья 2 Федерального закона прямо наделяет органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочием определения содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации. При таком положении пункт 3.5 не противоречит статьям 2, 3 Федерального закона.
Пункт 3.6 Порядка устанавливает, что в двухмесячный срок со дня поступления ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую с приложением документов, предусмотренных настоящим Порядком, минимущество области разрабатывает и вносит на согласование проект постановления Администрации Ростовской области о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую либо об отказе в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.
Прокурор ссылается на то, что указание в этом пункте на подготовку в двухмесячный срок минимуществом (уполномоченным органом) лишь проекта постановления Администрации, а не самого акта о переводе земель (земельного участка) либо об отказе в переводе явно нарушает прямо установленный Федеральным законом срока принятия акта.
Суд приходит к выводу об обоснованности доводов заявления.
В статье 3 Федерального закона прямо указано, что акт принимается в двухмесячный срок со дня подачи ходатайства со всеми необходимыми документами. Никаких изъятий из этого правила не установлено.
Содержание пункта 3.6 показывает, что двухмесячный срок касается не принятия акта в окончательном виде, а подготовки проекта постановления, который может быть представлен и в последний день двухмесячного срока, для подписания постановления. Регламент Администрации Ростовской области (пункт 4 раздела 6) предполагает процедуру согласования, которая по смыслу Закона должна укладываться в рамки двухмесячного срока.
Суд не может согласиться с утверждением Администрации о том, пункт 3.6 имеет другой предмет регулирования в сравнении со ст. 3 Федерального закона, поскольку этот довод не основан на содержании этих норм. Пункт 3.6 может уточнять орган, организующий подготовку акта, и форму акта, но не может изменить предельный срок рассмотрения ходатайства.
Из материалов дела видно, что при рассмотрении протеста прокурора от 08.07.2010 Администрация подготовила проект непринятого в итоге изменения пункта 3.6 с приведением его в соответствие со статьей 3 Федерального закона (л. д. 33 оборот), что свидетельствует о признании обоснованности данного довода прокуратуры.
Пункт 3.6 Порядка суд признает недействующим со дня вступления решения в законную силу, как противоречащий статье 3 Федерального закона.
Доводы прокурора о необходимости признания оспариваемых пунктов Порядка недействующими с момента издания суд не принимает во внимание, данный нормативный акт фактически применялся, поэтому создал определенные правовые последствия для конкретных лиц.
Поскольку судом в соответствии со статьей 253 ГПК РФ установлено несоответствие пунктов 3.1, 3.6 Порядка в вышеприведенной части требованиям статей 2, 3 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", они признаются недействующими со дня вступления решения в законную силу, а в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 3.5 Порядка суд отказывает.
Руководствуясь ст.ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление удовлетворить частично:
1. Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу пункт 3.1 "Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", утвержденного постановлением Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области N 162 от 31.03.2008 (в редакции постановления от 27.05.2010 N 343) в части обязательности приложения к ходатайству заинтересованного лица о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию документов, предусмотренных пунктом 2.4 Порядка.
2. Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу пункт 3.6 "Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", утвержденного постановлением Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области N 162 от 31.03.2008 (в редакции постановления от 27.05.2010 N 343).
3. В удовлетворении требований о признании недействующим пункта 3.5 "Порядка рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" отказать.
На решение могут быть поданы кассационная жалоба и кассационное представление в течение 10 дней после принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд.
Решение принято в окончательной форме 16.11.2010.