РЕШЕНИЕ от 24 ноября 2009 года
ЗАВЬЯЛОВСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 ноября 2009 года
Завьяловский районный суд Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Гулящих А.В.,
при секретаре судебного заседания З.Е.Н.,
с участием:
- заместителя Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора Б.О.Л.,
- представителя органа, бездействие которого обжалуется, Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики К.В.К. (доверенность от 20 ноября 2009 года),
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года (с изменениями и дополнениями, внесенными решениями Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 234 от 16 июня 2005 года, N 287 от 15 марта 2006 года, N 297 от 3 мая 2006 года, решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики N 241 от 24 сентября 2008 года),
установил:
Удмуртский природоохранный межрайонный прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением, в котором просит:
Пункты 5.5 и 5.7 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года, с изменениями и дополнениями, внесенными решениями Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 234 от 16 июня 2005 года, N 287 от 15 марта 2006 года, N 297 от 3 мая 2006 года, решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики N 241 от 24 сентября 2008 года (далее - Положение), признать противоречащим статье 33 Земельного кодекса РФ и не действующим с момента их принятия.
Пункт 6.2 Положения признать противоречащим пункту 2 статьи 30.1, подпункту 5 пункта 1 статьи 24, подпункту 2.1 статьи 30, пункту 27 статьи 38.1 Земельного кодекса РФ и не действующим с 1 января 2007 года.
Пункт 8.2 в части слов "остальные согласования (в необходимых случаях в зависимости от места расположения, правового статуса, обременений и ограничений) проводит сторона, заинтересованная в предоставлении земельного участка" и пункт 8.5 Положения признать противоречащими статье 31 Земельного кодекса РФ и не действующими с момента принятия.
Пункт 8.3 Положения: в части слов "результаты экологической экспертизы" - признать противоречащим статьям 11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и не действующим с момента его принятия; в части слов "потерь лесного хозяйства" - признать противоречащим пункту 5 статьи 31, статье 58 Земельного кодекса РФ и не действующим с 8 декабря 2006 года; в части слов "потерь сельскохозяйственного производства" - признать противоречащим пункту 5 статьи 31, статье 58 Земельного кодекса РФ, и не действующим с 1 января 2008 года.
Пункт 8.6 Положения признать противоречащим пунктам 6, 7, 9 статьи 31 Земельного кодекса РФ и не действующим с момента принятия.
Пункт 9.4 Положения признать противоречащим статье 34 Земельного кодекса РФ и не действующим с 17 мая 2008 года.
Пункт 10.4 Положения признать противоречащим статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и не действующим с 29 октября 2007 года.
Пункт 14.1 Положения признать противоречащим части 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, статье 37 Градостроительного кодекса РФ и не действующим с момента принятия.
Пункты 16.1, 16.2, 16.3, 16.4, 16.5, 16.6, 16.7, 16.8, 16.9 Положения признать противоречащими статьям 11.1 - 11.9, 30.1, 33, 34 Земельного кодекса РФ, статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и не действующими с момента принятия.
Требования прокурором мотивированы тем, что пункт 5.5 Положения, устанавливающий нормы делимости земельного участка, находящегося в собственности (в аренде) гражданина или юридического лица, предоставленного для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или дачного строительства, и пункт 5.7 Положения, устанавливающий для целей выкупа земельного участка собственниками зданий, сооружений, строений нормы земельных участков, необходимых для их эксплуатации и обслуживания, противоречат статье 33 Земельного кодекса РФ с момента их принятия. Установив указанные нормы и размеры земельных участков, представительный орган местного самоуправления муниципального образования "Завьяловский район" вышел за пределы предоставленных ему законом полномочий. Действующее законодательство не предоставляет органам местного самоуправления полномочий ни по установлению норм делимости земельных участков или размеров, при которых земельный участок может быть разделен, ни по установлению размеров земельных участков для целей их выкупа собственниками зданий, строений, сооружений.
Пункт 6.2 Положения вошел в противоречие с Земельным кодексом РФ, его статьями 24 (подпункт 5 пункта 1), 30 (пункт 2.1), 30.1 (пункты 2, 3), 38.1 (пункт 27) с 1 января 2007 года, поскольку он не предусматривает установленные указанными нормами особенности предоставления земельных участков в аренду для жилищного строительства. Из содержания пункта 6.2 Положения следует, что допускается предоставление гражданам и юридическим лицам земельного участка для жилищного строительства в аренду без проведения аукциона во всех случаях без исключений, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30, пунктом 3 статьи 30.1, пунктом 27 статьи 38.1 Земельного кодекса РФ.
Пункт 8.2 в части слов "остальные согласования (в необходимых случаях в зависимости от места расположения, правового статуса, обременений и ограничений) проводит сторона, заинтересованная в предоставлении земельного участка" и пункт 8.5 противоречат статье 31 Земельного кодекса РФ. Земельным кодексом РФ установлено, что в ходе процедуры выбора земельного участка осуществляются только те согласования, которые предусмотрены федеральными законами, проведение этих согласований возложено на органы местного самоуправления. Действующим законодательством не допускается возложение на граждан и юридических лиц, обратившихся с заявлением о выборе земельного участка, обязанности по проведению не предусмотренных федеральными законами дополнительных согласований.
Пункт 8.3 Положения в части слов "потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства", "результаты экологической экспертизы" является незаконным. Требование о необходимости приложения к акту выбора земельного участка расчета потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства, а также обязанность по возмещению потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства были установлены пунктом 5 статьи 31, статьей 58 Земельного кодекса РФ. В соответствии с пунктами 6, 7, 9 статьи 33, статьей 40 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" из пункта 5 статьи 31, пункта 4 статьи 32, статьи 58 Земельного кодекса РФ исключены слова "потерь лесного хозяйства". Названные статьи Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" вступили в силу 8 декабря 2006 года. Таким образом, с момента принятия оспариваемого Положения пункт 8.3 Положения в части слов "потерь лесного хозяйства" вошел в противоречие с Земельным кодексом РФ, его статьями 31 (пункт 5), 58. В соответствии с пунктами 8, 14 статьи 25, статьей 38 Федерального закона от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2008 года из пункта 5 статьи 31 Земельного кодекса РФ исключены слова "потерь сельскохозяйственного производства", статья 58 Земельного кодекса РФ утратила сила. Таким образом, пункт 8.3 Положения в части слов "потерь сельскохозяйственного производства" вошел в противоречие с Земельным кодексом РФ, его статьями 31 (пункт 5), 58, с 1 января 2008 года. Перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, установлен Федеральным законом "Об экологической экспертизе" (статьями 11, 12), является закрытым, расширительному толкованию не подлежит. Согласно названному Федеральному закону материалы, обосновывающие выбор земельного участка, государственной экологической экспертизе не подлежат. Соответственно, представительный орган местного самоуправления муниципального образования "Завьяловский район" вышел за пределы предоставленных ему федеральным законодательством полномочий, установив в пункте 8.3 Положения требование о приложении к акту выбора земельного участка документа о результатах экологической экспертизы.
Содержание пункта 8.6 Положения является неопределенным: из содержания указанного пункта не ясно, является ли ответ Администрации района, направляемый заявителю, решением органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта, решением об отказе в размещении объекта, как это предусмотрено статьей 31 Земельного кодекса РФ, либо письмом, в котором заявитель уведомляется о результатах выбора земельного участка, без принятия предусмотренного законом решения, в частности, об отказе в размещении объекта. В силу пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указанное обстоятельство является основанием для признания оспариваемого акта (или его части) в такой редакции не действующим, поскольку суд не вправе устранять неопределенность путем обязания в решении органа внести в акт изменения или дополнения. Таким образом, с момента принятия оспариваемого Положения пункт 8.6 Положения противоречит требованиям статьи 31 Земельного кодекса РФ.
Пункт 9.4 Положения является незаконным, поскольку устанавливает иную, чем предусмотрено статьей 34 Земельного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ, действующей с 17 мая 2008 года), процедуру предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством.
Пунктом 10.4 Положения противоречит статье 2 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 года N 212-ФЗ, действующей с 29 октября 2007 года). Действующее законодательство не предоставляет органам местного самоуправления полномочий по определению выкупной цены земельных участков в период до 1 января 2010 года.
Пункт 14.1 Положения в части слов "изменение разрешенного использования земель с индивидуального жилищного строительства на ведение личного подсобного хозяйства допускается с учетом зонирования территории исключительно в случае, если размер земельного участка, ранее предоставленного гражданину, превышает 0,15 га и гражданин постоянно проживает и зарегистрирован в данном населенном пункте более трех лет" не соответствует требованиям части 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, статье 37 Градостроительного кодекса РФ. Ограничения для изменения разрешенного использования земельных участков, предусмотренные пунктом 14.1 Положения, действующим законодательством не установлены. Ни Земельным кодексом РФ, ни Градостроительным кодексом РФ органам местного самоуправления не предоставлены полномочия по установлению ограничений для изменения разрешенного использования земель, перечисленных в пункте 14.1 Положения.
Пунктами 16.1 - 16.9 Положения установлены особенности предоставления дополнительных земельных участков для осуществления индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства. Названными пунктами определены понятия дополнительного и основного земельного участка, норма площади дополнительного участка, размер вновь образованного участка, порядок подачи в Администрацию района заявления о предоставлении дополнительного участка, перечень прилагаемых к нему документов, порядок рассмотрения указанного заявления и принятия по нему решения о предоставлении участка либо об отказе в предоставлении, выкупная стоимость присоединяемого дополнительного земельного участка.
Указанные пункты не соответствуют статьям 11.1 - 11.9, 30.1, 33, 34 Земельного кодекса РФ, статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и подлежат признанию не действующими с момента их принятия, поскольку указанными нормами не предусмотрены такие виды земельных участков как основной участок и дополнительный участок. Указанные в пунктах 16.2, 16.3 Положения максимальные и минимальные размеры дополнительного земельного участка, максимальный размер вновь образованного земельного участка действующим законодательством не установлены. Исходя из требований статей 11.9 и 33 Земельного кодекса РФ, органы местного самоуправления не имеют полномочий на установление каких-либо норм дополнительных земельных участков, норм вновь образованных земельных участков. Пунктами 16.1 - 16.9 Положения предусмотрена иная процедура предоставления земельных участков, чем установлено статьями 30.1, 34 Земельного кодекса РФ. Так, в федеральном законодательстве не предусмотрен порядок предоставления каких-либо дополнительных земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, не установлены ограничения для обращения с заявлением о предоставлении земельных участков для указанных целей, введенные пунктом 16.1 Положения. Указанный в пункте 16.4 Положения перечень документов, которые должны прилагаться к заявлению о предоставлении земельного участка, в частности, копия правоустанавливающего документа основного земельного участка, не предусмотрен статьями 30.1 и 34 Земельного кодекса РФ. Предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства в собственность без проведения аукциона вообще не допускается (пункт 3 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ). В силу требований статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" орган местного самоуправления в период до 1 января 2010 года не вправе устанавливать выкупную цену земельных участков. Однако, в нарушение указанных требований в пункте 16.8 определена выкупная цена присоединяемого дополнительного земельного участка в размере его кадастровой стоимости.
КонсультантПлюс: примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеются в виду части 1 и 2 статьи 2 Земельного кодекса РФ.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи Земельного кодекса РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Таким образом, акты, принимаемые органами местного самоуправления в сфере земельных отношений, должны соответствовать положениям Земельного кодекса РФ и других федеральных законов.
Пункты 5.5, 5.7, 6.2, 8.2, 8.3, 8.5, 9.4, 10.4, 14.1, 16.1. 16.2, 16.3, 16.4, 16.5, 16.6, 16.7, 16.8, 16.9 Положения противоречат порядку предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренному Земельным кодексом РФ, что является основанием для признания их не действующими.
В судебном заседании заместитель Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора Б.О.Л. требования прокурора поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики К.В.К. признала требования прокурора в части признания незаконными пунктов 5.5, 5.7, 6.2, 8.2, 8.3, 8.5, 9.4, 10.4, 14.1 Положения. В остальной части требования прокурора не признала, суду пояснила, что признание незаконными п.п. 16.1 - 16.9 Положения может повлечь нарушение прав граждан, которым в таком порядке предоставлены земельные участки.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства настоящего гражданского дела, суд приходит к следующим выводам.
В судебном заседании установлено, что решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года утверждено Положение о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики. Данное решение опубликовано 14 декабря 2004 года в районной газете "Пригородные вести" N 99.
В указанное Положение внесены изменения и дополнения решениями Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 234 от 16 июня 2005 года, N 287 от 15 марта 2006 года, N 297 от 3 мая 2006 года, решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики N 241 от 24 сентября 2008 года. Названные решения опубликованы в газете "Пригородные вести" от 5 июля 2005 года N 51, в районном журнале "Вестник" N 1 (март 2006 года), в газете "Пригородные вести" от 12 мая 2006 года N 37, от 4 октября 2008 года N 79.
Оспариваемое прокурором Положение обладает всеми необходимыми признаками нормативного правового акта: издано органом местного самоуправления, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
На момент рассмотрения настоящего дела данное Положение не отменено, является действующим.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса РФ нормативные акты органов местного самоуправления могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых органами местного самоуправления и их должностными лицами. Согласно пункту 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.
Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемое прокурором Положение суд проверяет в части оспариваемой прокурором на предмет его соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 2 Земельного кодекса РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").
Пунктом 5.5 Положения установлено, что земельный участок, находящийся в собственности (в аренде) гражданина или юридического лица, может быть разделен при соблюдении предельных норм размеров земельных участков и с учетом соблюдения градостроительных регламентов, правил застройки и благоустройства, зонирования территорий, при этом: для индивидуального жилищного строительства вновь образуемые земельные участки не могут иметь ширину (со стороны улицы и/или фасада дома) менее 15 метров; для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный участок) вновь образуемые участки не могут иметь ширину менее 20 метров; для садоводства или дачного строительства вновь образуемые земельные участки не могут иметь ширину менее 10 метров.
Пунктом 5.7 Положения (в редакции решения Завьяловской районной Думы от 16 июня 2005 года N 234) установлено, что при отсутствии документов, подтверждающих отвод земельных участков в установленном порядке, размер земельного участка для целей его выкупа собственниками зданий, строений, сооружений определяется в соответствии с пп. 5.1, 5.2, 5.6; если предельные размеры не определены, устанавливаются следующие нормы земельных участков, необходимых для их эксплуатации и обслуживания:
- для отдельно стоящих зданий, строений и сооружений (кроме линейных объектов) с учетом красных линий, санитарных зон, земель, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, земель общего пользования и расположенных на них объектов общего пользования (дороги, пешеходные дорожки, тротуары, скверы, парки и т.д.), естественных границ земельного участка (лога, ручьи, овраги), смежных земельных участков (при их наличии), а также земель под подъездными путями, гостевыми и служебными стоянками, разворотными площадками, являющимися неотъемлемой частью (принадлежностью) зданий, строений и сооружений и необходимыми для их надлежащей эксплуатации и обслуживания, - до 5 метров от края здания, строения, сооружения по всему периметру площади застройки;
- для иных объектов (наземные газопроводы, теплотрассы, прочие) с учетом красных линий, санитарных зон, естественных границ участка, земель общего пользования и земель, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, - до 3 метров от строения (края сооружения) по всей протяженности.
Проверив указанные нормы Положения на предмет их соответствия статье 33 Земельного кодекса РФ, суд приходит к следующему.
Статьей 33 Земельного кодекса РФ определены правила установления норм предоставления земельных участков. В том числе определены полномочия органов местного самоуправления по установлению предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, а также максимальных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для этих целей из земель, находящихся в собственности муниципальных образований.
Также указанной статьей Земельного кодекса РФ установлено, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (пункт 1); предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для целей, предусмотренных правилами пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются федеральными законами - из земель, находящихся в федеральной собственности, законами субъектов Российской Федерации - из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 2).
В силу пункта 3 статьи 33 Земельного кодекса РФ для целей, не указанных в пункте 1 настоящей статьи, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользовании и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Таким образом, статья 33 Земельного кодекса РФ устанавливает нормы предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и не устанавливает правил раздела земельных участков, не определяют полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по установлению предельных размеров земельных участков, образуемых при разделе земельных участков.
В связи с этим положения пункта 5.5 Положения не могут быть признаны не соответствующим статье 33 Земельного кодекса РФ.
Требования к образуемым в результате раздела земельным участкам установлены ст. 11.9 Земельного кодекса РФ.
В соответствии со ст. 11.9 Земельного кодекса РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами. Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. Не допускается раздел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
По смыслу ст. 11.9 Земельного кодекса РФ под предельными размерами земельных участков понимается не только предельные размеры их площади, но и другие геометрические размеры (например, их длина, ширина). На это указывают и положения статьи 38 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 129-ФЗ.
В силу ст. 38 Градостроительного кодекса РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне.
Градостроительные регламенты в силу пункта 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ являются составной частью правил землепользования и застройки.
В соответствии со ст. 23 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 года N 73 (действовавшего на момент принятия оспариваемого прокурором Положения) в ведении муниципальных образовании в области градостроительства относятся принятие и изменение правил застройки, иных нормативных актов органов местного самоуправления в области благоустройства, утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке. В силу пункта 7 статьи 56 названного Кодекса при делении земельных участков или изменении их границ и параметров соблюдаются красные линии, линии регулирования застройки и требования градостроительных регламентов к минимальным размерам земельных участков.
В силу ст. 8 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; правил землепользования и застройки поселений; к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относится утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий; правил землепользования и застройки межселенных территорий.
В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшего на момент принятия оспариваемого прокурором Положения) в ведении муниципальных образований находятся вопросы регулирования планировки и застройки территорий муниципальных образований. В соответствии с частью 3 статьи 29 названного Федерального закона органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципальных образований. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, необходимые для развития поселения, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения (часть 1 статьи 12 указанного Федерального закона).
В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ, от 10 мая 2007 года N 69-ФЗ, от 15 июня 2007 года N 100-ФЗ), действующего с 1 января 2009 года, к вопросам местного значения поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.
В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 15 Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ, от 15 июня 2007 года N 100-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относится утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.
В соответствии с частью 2 статьи 15 Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2006 N 258-ФЗ) органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона.
В соответствии с Законом Удмуртской Республики от 20 декабря 2005 года N 68-РЗ "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных муниципальных образований в Удмуртской Республике" полномочия органов местного самоуправления поселений, предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, в состав которых входят соответствующие поселения.
В соответствии с частью 9 статьи 85 Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до приведения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона указанные нормативные правовые акты действуют в части не противоречащей настоящему Федеральному закону.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" утвержденные до введения в действие Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований действуют в части не противоречащей Градостроительному кодексу РФ.
Таким образом, суд признает, что Завьяловская районная Дума была вправе установить предельные нормы земельных участков так, как это указано в пункте 5.5 Положения.
Пункт 5.7 Положения суд также признает соответствующим статье 33 Земельного кодекса РФ. Первое предложение этого пункта является отсылочным к пунктам Положения, определяющим предельные нормы предоставления земельных участков, которые установлены в пределах полномочий органов местного самоуправления, установленных статьей 33 Земельного кодекса РФ. Поэтому оно не может противоречить указанной статье Земельного кодекса РФ.
Второе предложение пункта 5.7 Положения не устанавливает предельных норм предоставления земельных участков, а определяет правила определения границ земельных участков, которые находятся в фактическом пользовании граждан и юридических лиц. Эти положения не противоречили как действовавшему на момент принятия Положения Градостроительному кодексу РФ от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ, так и действующему в настоящее время Градостроительному кодексу РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ и Земельному кодексу РФ.
В соответствии с абзацем 2 пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ) при приобретении гражданами и юридическими лицами, имеющими в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены указанные объекты недвижимости, местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.
Пунктом 6.1 Положения предусмотрено, что предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам без предварительного согласования места размещения объектов осуществляется путем проведения торгов (конкурсов, аукционов) в соответствии со статьей 38 Земельного кодекса Российской Федерации в собственность или аренду при размещении объекта в границах населенного пункта в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Пунктом 6.2 Положения установлено, что предоставление земельных участков в случаях и целях, указанных в пункте 6.1 Положения, может быть осуществлено в аренду до пяти лет без проведения торгов на основании заявления гражданина или юридического лица при условии предварительной и заблаговременной (не менее 30 дней) публикации сообщения в районной газете о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одно заявление на участок.
Пункт 6.2 Положения суд признает не противоречащим подпункту 5 пункта 1 статьи 24, пункту 2.1 статьи 30, пункту 3 статьи 30.1, пункту 27 статьи 38.1 Земельного кодекса РФ, как это указано прокурором, по следующим основаниям.
По общему правилу, установленному подпунктом 3 пункта 4 статьей 30 Земельного кодекса РФ, предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется с проведением торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка.
Подпунктом 3 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ установлено, что без предварительного согласования места размещения объекта передача земельных участков для строительства в аренду допускается без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.
В соответствии с пунктом 11 статьи 30 Земельного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ, действующей с 8 декабря 2006 года) предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Из приведенных положений Земельного кодекса РФ видно, что в пунктах 6.1 и 6.2 Положения практически дословно (за исключением срока аренды, срока публикации сообщения о наличии предполагаемых для передачи земельных участков) воспроизведены положения подпункта 3 пункта 4 и пункта 11 статьи 30 Земельного кодекса РФ.
Действительно статьей 30.1 Земельного кодекса РФ (введенной с 1 октября 2005 года Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральными законами от 31 декабря 2005 года N 206-ФЗ и от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ) установлены особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, земельные участки для жилищного строительства предоставляются в аренду без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1); продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30, пунктом 3 статьи 30.1, пунктом 27 статьи 38.1 Земельного кодекса РФ (пункт 2); предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка, в случае, если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка не поступили от других граждан (пункт 3). При этом возможность предоставления земельного участка юридическому лицу в порядке, установленном пунктом 3 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ (без соблюдения процедуры аукциона) исключена с 31 декабря 2005 года (статья 7 Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 206-ФЗ).
Однако то обстоятельство, что пункт 6.2 Положения эти особенности не учитывает, не может являться основанием для признания его не соответствующим пункту 2 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ.
Введение в Земельный кодекс РФ статьи 30.1 после принятия оспариваемого прокурором Положения само по себе не привело к противоречию данной статье пунктов 6.1 и 6.2 Положения. Отсутствие в Положении специальной нормы, содержащей положения аналогичные положениям, содержащимся в статье 30.1 Земельного кодекса РФ, также не дает оснований признать пункты 6.1 и 6.2 Положения противоречащими закону. Сами по себе эти пункты Положения не содержат правил, противоречащих Земельному кодексу РФ.
В соответствии с пунктами 8.2, 8.5 Положения (с изменениями, внесенными решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 287 от 15 марта 2006 года) выбор земельного участка и проведение процедур согласования материалов выбора с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления и муниципальными организациями в случаях, предусмотренных федеральными законами, осуществляет Управление имущественных отношений Администрации Завьяловского района с учетом ранее подготовленных заключений и наличии предварительного письма главы Администрации района о возможности предоставления земельного участка. Остальные согласования (в необходимых случаях в зависимости от места расположения, правового статуса, обременений и ограничений) проводит сторона, заинтересованная в предоставлении земельного участка (пункт 8.2). Ответственность за полноту и своевременность дополнительных согласований, указанных в пункте 8.3 Положения, не предусмотренных федеральным законодательством, несет заявитель, в интересах которого осуществляется выбор земельного участка (пункт 8.5).
Пункт 8.2 в части слов "остальные согласования (в необходимых случаях в зависимости от места расположения, правового статуса, обременений и ограничений) проводит сторона, заинтересованная в предоставлении земельного участка", пункт 8.5 являются незаконными и подлежат признанию не действующими со дня вступления их в силу по следующим основаниям.
Порядок выбора земельных участков установлен статьей 31 Земельного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ), в соответствии с которой орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном предоставлении земельных участков для строительства, а также информируют землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства, собственников земельных участков о возможном выкупе участков для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, Земельным кодексом РФ установлено, что в ходе процедуры выбора земельного участка осуществляются только те согласования, которые предусмотрены федеральными законами, проведение этих согласований возложено на органы местного самоуправления.
Действующим законодательством не допускается возложение на граждан и юридических лиц, обратившихся с заявлением о выборе земельного участка, обязанности по проведению не предусмотренных федеральными законами дополнительных согласований.
Пунктом 8.3 Положения к материалам выбора земельного участка, прилагаемым к акту выбора земельного участка, отнесены, в том числе, предварительный расчет (акт) убытков, включая упущенную выгоду собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства (в случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа), результаты экологической экспертизы.
Указанный пункт Положения в части слов "потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства (в случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа)", "результаты экологической экспертизы" противоречит Земельному кодексу РФ и Федеральному закону от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".
Требование о необходимости приложения к акту выбора земельного участка расчета потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства были установлены пунктом 5 статьи 31 Земельного кодекса РФ в первоначальной редакции, а статьей 58 Земельного кодекса РФ также была установлена обязанность по возмещению потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства.
В соответствии с пунктами 6, 7, 9 статьи 33 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" из пункта 5 статьи 31, пункта 4 статьи 32 Земельного кодекса РФ исключены слова "потерь лесного хозяйства"; пункт 6 статьи 58 Земельного кодекса РФ, устанавливающий необходимость возмещения потерь лесного хозяйства, признан утратившим силу. Эти изменения вступили в силу 8 декабря 2006 года.
В соответствии с пунктами 8, 14 статьи 25, статьей 38 Федерального закона от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2008 года из пункта 5 статьи 31 Земельного кодекса РФ исключены слова "потерь сельскохозяйственного производства", статья 58 Земельного кодекса РФ признана утратившей силу.
Таким образом, с момента введения указанных изменений в Земельный кодекс РФ требование приложения к акту выбора земельного участка расчетов потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства не соответствует пункту 5 статьи 31 Земельным кодексом РФ.
Ссылка прокурора на несоответствие пункта 8.3 Положения статье 58 Земельного кодекса РФ является несостоятельной, поскольку указанная статья из Земельного кодекса РФ с 1 января 2008 года исключена.
Требование приложения к акту выбора земельного участка результатов экологической экспертизы также не соответствует статье 31 Земельного кодекса РФ, поскольку необходимость этого названной статьей Земельного кодекса РФ, определяющей порядок выбора земельного участка, не предусмотрено. Кроме того, перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, установленный статьями 10, 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Материалы, обосновывающие выбор земельного участка, государственной экологической экспертизе не подлежат. Органы местного самоуправления правом установления объектов экологической экспертизы не наделены. В связи с этим пункт 8.3 Положения в части слов "результаты экологической экспертизы" подлежит признанию не действующим с момента его принятия.
Пунктом 8.6 Положения установлено, что с учетом результатов рассмотрения материалов Градостроительным советом Администрацией района направляется заявителю ответ о возможности предоставления участка в установленном законом порядке либо об отказе в размещении объекта с указанием причин отказа. Отказ в предварительном согласовании места размещения объекта может быть обжалован заинтересованной стороной в суд.
Нормы, содержащиеся в пункте 8.6 Положения, противоречат требованиям пунктов 6, 7 и 9 статьи 31 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которыми по результатам процедуры выбора земельного участка для строительства орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении, объекта. Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд.
Приведенные нормы Земельного кодекса РФ предписывают выдавать заявителю вполне определенный перечень документов (решение (обличенное в форму соответствующего правового акта) о предварительном согласовании места размещения объекта и прилагаемую к нему схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо решение об отказе в размещении объекта), а не сообщение о принятом решении, как указано в пункте 8.6 Положения. Обжалован может быть не только отказ в размещении объекта, но и решение о предварительном согласовании места размещения объекта.
В связи с изложенным пункт 8.6 Земельного кодекса РФ подлежит признанию не соответствующим пунктам 6, 7 и 9 статьи 31 Земельного кодекса РФ и не действующим со дня вступления его в силу.
Пунктом 9.4 Положения (в редакции решения Завьяловской районной Думы от 15 марта 2006 года N 287) установлено, что на основании поступившего заявления гражданина о предоставлении земельного участка для личного подсобного хозяйства (полевой участок), огородничества, животноводства (сенокошения и выпаса скота) Администрация района обязана:
- в месячный срок с учетом зонирования территории изготовить (заказать изготовление землеустроительной организации) и утвердить проект границ земельного участка;
- в двухнедельный срок принять решение о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством, либо о передаче в аренду земельного участка с приложением проекта его границ;
- в недельный срок с момента предоставления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка заключить договор купли-продажи или аренды земельного участка.
Такой порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, противоречит пунктам 4, 5, 6 статьи 34 Земельного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", действующей с 17 мая 2008 года).
Согласно пунктам 4 - 6 статьи 34 Земельного кодекса РФ на основании заявления гражданина о предоставлении земельного участка в целях, не связанных со строительством, орган местного самоуправления в месячный срок со дня поступления указанного заявления утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". Орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок со дня принятия органом местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка в собственность либо о передаче его в аренду.
В связи с изложенным требования прокурора в этой части являются обоснованными и подлежащими удовлетворению, пункт 9.4 Положения подлежит признанию не соответствующим статье 34 Земельного кодекса РФ и не действующим с 17 мая 2008 года.
Пунктом 10.4 Положения (в редакции решения Завьяловской районной Думы от 16 июня 2005 года N 234) закреплено, что при продаже ранее предоставленных для строительства в установленном порядке земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется как десятикратная ставка земельного налога в расчете на площадь занимаемого участка.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции, действующей до 29 октября 2007 года) правом установления цены земли при продаже в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса РФ, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений были наделены субъекты Российской Федерации. При этом в указанной статье были определены предельные минимальные и максимальные размеры этой цены, кратной ставке земельного налога за единицу площади земельного участка. Также было установлено, что до установления субъектом Российской Федерации цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.
Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 212-ФЗ статья 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" изложена в новой редакции (действует с 29 октября 2007 года), в соответствии с которой до 1 января 2010 года цена земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при продаже их собственникам расположенных на них зданий строений, сооружений устанавливается субъектами Российской Федерации в установленных данной статьей пределах. До установления субъектами Российской Федерации цены земельного участка применяется наибольшая для соответствующей местности цена земельного участка - при продаже земельных участков лицам, указанным в пункте 1 данной статьи либо минимальный для соответствующей местности размер ставки земельного налога за единицу площади земельного участка - при продаже земельных участков иным лицам.
На территории Удмуртской Республики цена земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при продаже их собственникам расположенных на них зданий строений, сооружений, на период до 1 января 2010 года установлена постановлением Правительства Удмуртской Республики от 22 октября 2007 года N 163 "Об установлении выкупной цены земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности":
1) в размере двух с половиной процентов кадастровой стоимости земельных участков при продаже земельных участков:
коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были отчуждены из государственной или муниципальной собственности, в том числе в случае, если на таких земельных участках возведены или реконструированы здания, строения, сооружения;
коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были возведены на таких земельных участках вместо разрушенных или снесенных и ранее отчужденных из государственной или муниципальной собственности зданий, строений, сооружений;
гражданам и некоммерческим организациям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если право собственности указанных лиц на эти здания, строения, сооружения возникло до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации и если федеральными законами для указанных собственников не установлен иной порядок приобретения земельных участков в собственность;
2) в размере семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка по городу Ижевску и десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка по остальным населенным пунктам и за пределами их границ при продаже земельных участков иным лицам, являющимся собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках.
В соответствии с пунктами 1.1 и 1.2 статьи 36 Земельного кодекса РФ (введены Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 212-ФЗ с 29 октября 2009 года) продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках, осуществляется по цене, установленной соответственно органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Порядок определения цены этих земельных участков, их оплаты устанавливается в отношении:
1) земельных участков, находящихся в федеральной собственности, - уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
2) земельных участков, которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления.
Цена земельных участков, указанных в пункте 1.1 настоящей статьи, не может превышать их кадастровую стоимость. До установления уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена устанавливается в размере его кадастровой стоимости.
Таким образом, действующее законодательство не предоставляет органам местного самоуправления полномочий по определению выкупной цены земельных участков в период до 1 января 2010 года.
В связи с чем пункт 10.4 Положения подлежит признанию противоречащим статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и не действующим с 29 октября 2007 года.
Пунктом 14.1 Положения установлено, что необоснованное изменение целевого (разрешенного) использования земельного участка не допускается. Изменение разрешенного использования земель с индивидуального жилищного строительства на ведение личного подсобного хозяйства допускается с учетом зонирования территории исключительно в случае, если размер земельного участка, ранее предоставленного гражданину, превышает 0,15 га и гражданин постоянно проживает и зарегистрирован в данном населенном пункте более трех лет.
В соответствии с частью 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Статьей 37 Градостроительного кодекса РФ установлено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Таким образом, такие ограничения для изменения разрешенного использования земельных участков, как предусмотренные пунктом 14.1 Положения не предусмотрены указанными нормами Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ и не могут быть установлены.
В связи с этим пункт 14.1 Положения подлежит признанию противоречащим части 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, статье 37 Градостроительного кодекса РФ и не действующим со дня вступления его в силу в части слов "исключительно в случае, если размер земельного участка, ранее предоставленного гражданину, превышает 0,15 га и гражданин постоянно проживает и зарегистрирован в данном населенном пункте более трех лет".
Пунктами 16.1 - 16.9 Положения установлены особенности предоставления дополнительных земельных участков для осуществления индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства, в том числе, установлено понятие дополнительного участка, условия его предоставления, предельный (максимальный) размер такого участка и порядок его предоставления.
Проверив содержащиеся в указанных пунктах правовые нормы на их соответствие указанным прокурорам статьям Земельного кодекса РФ (11.1 - 11.9, 30.1, 33, 34) и статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", суд приходит к следующим выводам.
Суд не соглашается с доводами прокурора о несоответствии с пункта 16.1 Положения Земельному кодекса РФ. То обстоятельство, что в Земельном кодексе РФ отсутствует легальное определение понятий основного и дополнительного земельного участка, не делает нормы, содержащиеся в пункте 16.1 Положения противоречащими Земельному кодексу РФ. Общему понятию земельного участка, содержащемуся в ст. 11.1 Земельного кодекса РФ нормы пункта 16.1 Положения не противоречат.
Не противоречит понятие дополнительного земельного участка и порядок его образования и статьям 11.1 - 11.9 Земельного кодекса РФ. Указанные статьи Земельного кодекса РФ не устанавливают порядок предоставления земельных участков, а определяют лишь возможные способы его образования. В соответствии с указанными статьями Земельного кодекса РФ земельный участок может быть образован и из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Именно таким образом и установлено образование земельных участков, предоставляемых в порядке, установленном пунктами 16.1 - 16.9 Положения.
Содержащееся в пунктах 16.1 - 16.9 Положения правовое регулирование предоставления дополнительных земельных участков обусловлено целями предоставления таких земельных участков. Как видно из пунктов 16.1 - 16.9 Положения предоставление земельных участков в порядке, установленном данными пунктами, допускается только в том случае, если земельный участок не может быть использован для размещения на нем объектов производственного, социально-бытового, жилого и иного назначения, то есть не может быть использован в соответствии с установленными для него целевым назначением и разрешенным использованием как самостоятельный земельный участок, а также если такой участок имеет размеры менее минимально допустимых и предоставляется при условии его объединения с другим земельным участком. Целью предоставления такого земельного участка является увеличение площади ранее предоставленного лицу земельного участка. В связи с этим суд признает, что предоставление таких земельных участков фактически направлено на рациональной использование земель с учетом природных факторов, что соответствует принципам земельного законодательства, установленным статьей 1 Земельного кодекса РФ.
Доводы прокурора о том, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению норм земельных участков, суд признает несостоятельными. Как указано выше (применительно к пунктам 5.5 и 5.7 Положения) в соответствии с Земельным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Удмуртской Республики от 20 декабря 205 года N 68-РЗ "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных муниципальных образований в Удмуртской Республике" установление правил землепользования и застройки, в том числе и предельных норм земельных участков, относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов.
Вместе с тем, установленный пунктами 16.4 - 16.8 Положения порядок предоставления земельных участков противоречит статьям 30, 30.1 и 34 Земельного кодекса РФ, статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Так, пунктом 16.8 Положения установлено, что предоставление дополнительного земельного участка осуществляется при условии присоединения этого участка на том же праве (собственности, аренды).
Однако статьей 30.1 Земельного кодекса РФ без проведения аукциона, но с условием соблюдения процедуры публикации извещения о предоставлении земельного участка, допускается предоставление земельных участков только гражданам, только для индивидуального жилищного строительства и только на праве аренды земельного участка.
Пункты 16.4 - 16.8 Положения допускают предоставление юридическим лицам дополнительных земельных участков для жилищного строительства без соблюдения процедуры аукциона, а также предоставление дополнительных земельных участков для индивидуального жилищного строительства в собственность гражданам без соблюдения процедуры аукциона.
Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством (в том числе и для ведения личного подсобного хозяйства), установлен статьей 34 Земельного кодекса РФ. Этой статьей процедура предварительной публикации извещения о предоставлении земельного участка не установлена. Однако в соответствии с пунктом 1 данной статьи орган местного самоуправления вправе такую процедуру установить. Суд полагает, что такая процедура, как направленная на соблюдение прав и законных интересов собственников (арендаторов) соседних земельных участков, не противоречит действующему законодательству.
В то же время, порядок предоставления земельного участка, установленный пунктами 16.4 - 16.8 Положения, не учитывает требований статей 30 и 34 Земельного кодекса о том, что до принятия решения о предоставлении земельного участка этого участок должен быть сформирован и поставлен на кадастровый учет.
Кроме того, как правильно указано прокурором, пунктом 16.8 Положения незаконно установлена выкупная цена предоставляемого земельного участка в размере его кадастровой стоимости. В силу статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления до 1 января 2010 года этим правом не наделены.
При таких обстоятельствах, суд считает необходимым признать пункты 16.4 - 16.8 Положения в части допускающей предоставление дополнительных участков юридическим лицам для жилищного строительства без соблюдения процедуры аукциона, предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства в собственность без соблюдения процедуры аукциона, а также допускающей принятие решения о предоставлении земельного участка до его кадастрового учета не соответствующими статьям 30, 30.1 и 34 Земельного кодекса РФ; пункт 16.8 Положения в части, устанавливающей выкупную цену земельного участка в размере его кадастровой стоимости, - признать не соответствующим статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". При этом, учитывая, что, как следует из объяснений представителя Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" К.В.К., оспариваемые пункты Положения неоднократно применялись, и на основании них были реализованы права граждан, суд признает указанные пункты в вышеуказанной части не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 258 ГПК РФ, суд
решил:
Определением Верховного суда УР от 29.03.2010 по делу N 33-865 резолютивная часть дополнена указанием о признании пунктов 16.1, 16.2, 16.3, 16.4, 16.5, 16.6, 16.7, 16.8, 16.9 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года (в редакции решения Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики N 241 от 24 сентября 2008 года, 24 июня 2009 года) не соответствующими статьям 11.1 - 11.9, 30.1, 33, 34 Земельного кодекса Российской Федерации и не действующими с момента принятия.
Заявление Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора удовлетворить частично.
Пункт 8.2 в части слов "остальные согласования (в необходимых случаях в зависимости от места расположения, правового статуса, обременений и ограничений) проводит сторона, заинтересованная в предоставлении земельного участка" и пункт 8.5 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года (с изменениями, внесенными решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 287 от 15 марта 2006 года), признать противоречащими статье 31 Земельного кодекса РФ и не действующими со дня вступления его в силу.
Пункт 8.3 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года:
в части слов "потерь лесного хозяйства" - признать противоречащим пункту 5 статьи 31 Земельного кодекса РФ, пунктам 6, 7 и 9 статьи 33 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" и не действующим с 8 декабря 2006 года,
в части слов "потерь сельскохозяйственного производства" - признать противоречащим пункту 5 статьи 31 Земельного кодекса РФ, пунктам 8, 14 статьи 25 Федерального закона от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и не действующим с 1 января 2008 года,
в части слов "результаты экологической экспертизы" - признать противоречащим пункту 5 статьи 31 Земельного кодекса РФ и статьям 10, 11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и не действующим со дня вступления его в силу.
Пункт 8.6 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года, признать противоречащим пунктам 6, 7, 9 статьи 31 Земельного кодекса РФ и не действующим со дня вступления его в силу.
Пункт 9.4 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года (с изменениями, внесенными решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 287 от 15 марта 2006 года) признать противоречащим статье 34 Земельного кодекса РФ и не действующим с 17 мая 2008 года.
Пункт 10.4 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года (с изменениями, внесенными решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 234 от 16 июня 2005 года) признать противоречащим статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 года N 212-ФЗ) и не действующим с 29 октября 2007 года.
Пункт 14.1 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года, признать противоречащим части 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, статье 37 Градостроительного кодекса РФ и не действующим со дня вступления его в силу в части слов "исключительно в случае, если размер земельного участка, ранее предоставленного гражданину, превышает 0,15 га и гражданин постоянно проживает и зарегистрирован в данном населенном пункте более трех лет".
Пункты 16.4, 16.5, 16.6, 16.7, 16.8 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года (в редакции решения Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики N 241 от 24 сентября 2008 года) в части допускающей предоставление дополнительных участков юридическим лицам для жилищного строительства без соблюдения процедуры аукциона, предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства в собственность без соблюдения процедуры аукциона, а также допускающей принятие решения о предоставление земельного участка до его кадастрового учета не соответствующими статьям 30, 30.1 и 34 Земельного кодекса РФ и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Пункт 16.8 Положения о порядке управления и распоряжения земельными ресурсами Завьяловского района Удмуртской Республики, утвержденного решением Завьяловской районной Думы Удмуртской Республики N 207 от 24 ноября 2004 года (в редакции решения Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики N 241 от 24 сентября 2008 года) в части, устанавливающей выкупную цену земельного участка в размере его кадастровой стоимости, признать не соответствующим статье 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В остальной части требований Удмуртскому природоохранному межрайонному прокурору отказать.
Решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию районной газете "Пригородные вести".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Удмуртской Республики в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме через суд, вынесший решение.
Мотивированное решение изготовлено судьей 14 декабря 2009 года.
Председательствующий судья
А.В.ГУЛЯЩИХ