ПОСТАНОВЛЕНИЕ арбитражного суда кассационной инстанции от 21 февраля 2006 года Дело N Ф08-310/2006
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
от 21 февраля 2006 года Дело N Ф08-310/2006
(извлечение)
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в отсутствие истца - общества с ограниченной ответственностью "Реал Эстейт Групп", ответчика - администрации г. Ростова-на-Дону и третьих лиц: Главного управления Федеральной регистрационной службы по Ростовской области, департамента имущественных и земельных отношений г. Ростова-на-Дону, Управления Роснедвижимости по Ростовской области в лице территориального отдела по г. Ростову-на-Дону, инспекции государственного архитектурно-строительного надзора по г. Ростову-на-Дону, комитета по архитектуре и градостроительству г. Ростова-на-Дону, Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Ростовской области, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Реал Эстейт Групп" на решение от 15.06.2005 и постановление апелляционной инстанции от 31.10.2005 Арбитражного суда Ростовской области по делу N А53-2133/2005-15, установил следующее.
ООО "Реал Эстейт Групп" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к администрации г. Ростова-на-Дону (далее - администрация) о признании права собственности на самовольные постройки: административное здание площадью 452,3 кв. м и подземный гараж площадью 423,1 кв. м, расположенные в г. Ростове-на-Дону, ул. Таганрогская, 73.
В обоснование иска общество указало, что на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке площадью 598 кв. м возвело административное здание и гараж без предварительного разрешения. Часть подземного гаража возведена за пределами принадлежащего обществу земельного участка и расположена на муниципальной земле площадью 67 кв. м. Однако к моменту обращения в суд все заинтересованные организации города обследовали возведенные объекты и дали положительные заключения о возможности их дальнейшей эксплуатации. В соответствии с этими заключениями администрация в лице мэра города приняла постановление о признании возведенных строений не подлежащими сносу, предложив обратиться в суд за признанием на них права собственности.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Главное управление Федеральной регистрационной службы по Ростовской области, департамент имущественных и земельных отношений г. Ростова-на-Дону, Управление Роснедвижимости по Ростовской области в лице территориального отдела по г. Ростову-на-Дону, инспекция государственного архитектурно-строительного надзора по г. Ростову-на-Дону, комитет по архитектуре и градостроительству г. Ростова-на-Дону.
В апелляционной инстанции к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Ростовской области (далее - управление Минприроды) (т. 4, л.д. 130).
Решением от 15.06.2005, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 31.10.2005, в иске отказано. По мнению судебных инстанций, препятствием для признания права собственности на самовольные постройки является то, что часть земельного участка площадью 67 кв. м не была предоставлена истцу к моменту рассмотрения спора в суде. Положение "Об основах регулирования земельных отношений в г. Ростове-на-Дону", устанавливающее правило о том, что земельный участок под самовольной постройкой предоставляется лицу, осуществившему самовольное строительство, после признания за ним права собственности на строение в судебном порядке и регистрации этого права, противоречит статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Часть принадлежащего обществу земельного участка находится в водоохранной зоне, в которой запрещены мойка и ремонт автомобилей, размещение стоянок транспортных средств. Однако кроме подземного гаража общество устроило стояночную площадку с парковочными местами. Принадлежащий истцу земельный участок имеет целевое назначение - индивидуальное жилищное строительство. Самовольные постройки целевому назначению участка не соответствуют, земельный участок из одной категории земель в другую не переводился, что также препятствует удовлетворению иска. Отсутствует утвержденная в установленном порядке проектная документация и заключение компетентных органов о соответствии возведенных объектов утвержденному проекту. По результатам проведенного специализированной организацией обследования обществу даны рекомендации по устранению недостатков в несущих конструкциях административного здания. Однако представленные обществом доказательства устранения недостатков признаны судом ненадлежащими ввиду их одностороннего характера (устранение недостатков подтверждено организацией, выполнившей проект на работы по устранению недостатков). С учетом этого обстоятельства суды пришли к выводу о том, что сохранение самовольных строений создает угрозу жизни и здоровью граждан.
В кассационной жалобе общество просит отменить судебные акты и удовлетворить иск. По мнению заявителя, выводы судов об отсутствии прав на самовольно застроенный земельный участок, проектной документации, разрешений на строительство, несоблюдении градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических и противопожарных норм и нормативов не соответствуют материалам дела. В частности, административное здание полностью находится в границах принадлежащего обществу земельного участка. Глава администрации, т.е. высшее должностное лицо органа, которому принадлежит право изменения целевого назначения земельного участка, приняв постановление от 23.12.2004 N 2122 о признании спорных строений не подлежащими сносу, фактически изменил целевое назначение земельного участка. Парковочные места, прилегающие к административному зданию, расположены вне водоохранной зоны, а устройство подземного гаража не влечет нарушения природоохранных нормативных актов. Гараж не воздействует на окружающую среду, так как изолирован наружными стенами из монолитного бетона и не предназначен для деятельности, запрещенной водоохранными нормативными актами (заправки топливом, ремонта и мойки транспортных средств). Администрация как орган местного самоуправления, дающий предварительное разрешение на строительство, вправе впоследствии одобрить осуществленное строительство, признав, что фактически имеющаяся, но не утвержденная в установленном порядке проектная документация разработана в соответствии со строительными нормами и правилами и возведенные строения соответствуют проекту. Проектирование и строительство спорных объектов, а также проектирование и сооружение обслуживающих коммуникаций производились специализированными организациями, имеющими соответствующие лицензии. Обнаруженные специализированной организацией ООО "Бюро технической помощи" дефекты отдельных конструкций устранены, что подтверждено ООО "Стройпроект" и ООО "Бюро технической помощи". Самовольные постройки не нарушают прав и законных интересов других лиц и не создают угрозу жизни и здоровью граждан.
Отзыв на кассационную жалобу представлен инспекцией по контролю за градостроительной деятельностью на территории г. Ростова-на-Дону. Инспекция считает, что жалоба не подлежит удовлетворению, так как вид разрешенного использования принадлежащего истцу земельного участка (индивидуальное жилищное строительство) в установленном порядке не изменялся. По мнению инспекции, возникшие правоотношения вообще не регулируются статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей необходимость судебного признания на самовольную постройку только в том случае, если она возведена на участке, не принадлежащем застройщику. В ином случае отсутствует спор о праве, так как только владелец участка может претендовать на возведенное им строение. Исходя из этого, инспекция полагает, что истец должен был обращаться не в суд, а в компетентные органы за получением необходимых разрешений и документации на начатое без разрешения строительство.
Общество представило ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с болезнью представителя. Ходатайство не подлежит удовлетворению, поскольку в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка в судебное заседание кассационной инстанции лица, подавшего кассационную жалобу, не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие, если оно надлежащим образом извещено о времени и месте судебного разбирательства. Кассационная инстанция не усматривает препятствий для рассмотрения дела по существу по имеющимся материалам.
Изучив материалы дела, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.
По договору купли-продажи от 14.07.2003 общество приобрело в собственность у физического лица Бережецкого В.В. земельный участок площадью 598 кв. м в г. Ростове-на-Дону, ул. Таганрогская, 73. Часть участка площадью 149 кв. м расположена в водоохранной зоне. Бережецкому В.В. участок предоставлен администрацией из земель поселений по возмездному договору от 10.09.99 для индивидуального жилищного строительства (т. 1, л.д. 33).
Без предварительного разрешения на строительство общество возвело на участке самовольные постройки. При этом часть подземного гаража, по утверждению самого застройщика, оказалась на землях муниципального образования. Желая приобрести право собственности на самовольные постройки и закрепить за собой самовольно занятый земельный участок площадью 67 кв. м, общество обратилось к мэру г. Ростова-на-Дону с заявлением от 24.09.2003 о признании строений не подлежащими сносу. В заявлении общество сослалось на непреднамеренный (случайный) захват части муниципальной земли и обязалось произвести работы по благоустройству прилегающей территории.
Рассмотрев указанное обращение, мэр принял постановление от 23.12.2004 N 2122, которым признал возведенные обществом административное здание и подземный гараж не подлежащими сносу. В постановлении указано, что после признания за обществом права собственности в судебном порядке обществу надлежит оформить правовые документы на дополнительный земельный участок площадью 67 кв. м; выполнить рекомендации, содержащиеся в заключении ООО "Бюро технической помощи" N 151/03-ОБ; соблюдать особый режим землепользования на части участка, расположенной в водоохранной зоне.
Принятию мэром постановления от 23.12.2004 N 2122 предшествовали положительные заключения: комитета по архитектуре и градостроительству; Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды по Ростовской области (с условием соблюдения режима охранных зон инженерных коммуникаций, проходящих вблизи границ используемого участка, режима водоохранной зоны, выполнения мероприятий по исключению загрязнения прилегающей территории, отвода ливневых вод, долевого участия в развитии инженерной инфраструктуры города); комитета по земельным ресурсам; ГИБДД УВД г. Ростова-на-Дону (с условием сооружения тротуарной дорожки); департамента имущественных и земельных отношений; органа пожарной безопасности; государственного учреждения "Центр госсанэпиднадзора в г. Ростове-на-Дону" (ГУ "ЦГСЭН") (т. 1, л.д. 40-47).
Кроме того, к заявлению на имя мэра общество приложило заключение ООО "Бюро технической помощи" N 151/03-ОБ, выполнение рекомендаций которого явилось одним из условий принятия мэром постановления о признании спорных строений не подлежащими сносу.
Как указано в названном заключении, в задачу проведенного ООО "БТП" обследования входило определение возможности и условий дальнейшей эксплуатации здания и подземного гаража. Дефектов и деформаций в строительных конструкциях гаража не обнаружено. В отношении административного здания в заключении указано, что в основном несущие конструкции находятся в удовлетворительном состоянии, т.е. обеспечивают несущую способность и эксплуатационную надежность, за исключением 3 плит перекрытия над подвалом, не имеющих требуемой величины опирания на наружную стену, и металлических балок над 1 этажом, не имеющих соединительных планок.
Данные дефекты признаны устранимыми, в связи с чем обществу предложено выполнить усиление плит перекрытия и установить соединительные планки в металлических балках.
Согласно части 3 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Однако если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан, возможность признания права собственности на самовольную постройку исключается. Одним из признаков самовольной постройки является возведение ее на не отведенном для этих целей земельном участке либо без получения необходимых разрешений (часть 1 данной статьи).
Суды установили, что возведенное обществом административное здание полностью расположено в границах земельного участка, принадлежащего обществу на праве собственности, и стоит отдельно от подземного гаража. По делу также не установлено, что административное здание занимает какую-либо часть участка, находящуюся в водоохранной зоне. Из имеющихся в деле планов и схем расположения строений следует, что здание расположено со стороны ул. Таганрогской вне водоохранной зоны, а водоохранная зона площадью 149 кв. м расположена в противоположной части - в тыльной стороне участка.
В связи с этим предоставление либо непредоставление обществу не принадлежащего ему участка площадью 67 кв. м, а также влияние подземного гаража на окружающую среду (водоохранную зону) не имело правового значения для разрешения спора в части признания права собственности на отдельно стоящее административное здание. В этой части суды должны были выяснить, нарушает ли сохранение здания интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан, поскольку только эти обстоятельства имели значение для принятия решения в отношении административного здания.
Отклоняя доводы общества об исполнении рекомендаций, изложенных в заключении ООО "БТП" N 151/03-ОБ, суд первой инстанции не принял в качестве надлежащих доказательств акт от 21.01.2005 об устройстве соединительных планок металлических балок перекрытия и акт от 11.02.2005 об усилении трех плит перекрытия (т. 4, л.д. 6, 7). При этом суд не указал, почему данные письменные доказательства являются недопустимыми (статья 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) и не могут подтверждать отраженные в них обстоятельства.
В силу того, что те или иные документы исходят только от одной стороны, они могут расцениваться как недостаточные для подтверждения того или иного обстоятельства, но не как ненадлежащие.
Вывод об одностороннем характере данных актов также не соответствует их содержанию. Акты подписаны не только истцом, но и выполнявшей работы подрядной организацией (ООО "МВ-офисная техника"). Факт выполнения работ по устранению дефектов плит перекрытия и металлических балок и их соответствие проекту подтверждены третьей организацией-проектировщиком (ООО "Стройпроект"). При этом ООО "БТП", выдавшее предписание по устранению дефектов, при обращении к нему истца за подтверждением факта выполнения предписаний исследовало проект на устранение дефектов, признало его соответствующим своим рекомендациям и предложило получить заключение о соответствии выполненных работ проекту непосредственно у проектировщика, т.е. ООО "БТП" фактически поручило другому лицу проверить выполнение своих предписаний (т. 4, л.д. 141, 142).
Названные доказательства не получили должной оценки. Суды не указали, какие еще зависящие от истца действия он должен совершить и какие дополнительные доказательства ему необходимо представить в подтверждение работ по устранению дефектов.
Фактов нарушения прав и законных интересов соседних землепользователей или иного неопределенного круга лиц, иных факторов, создающих при сохранении административного здания угрозу жизни и здоровью граждан (кроме дефектов соединения трех плит перекрытия с несущей стеной и отсутствия соединительных планок между металлическими балками), суды не установили.
Не имеет правового значения ссылка суда первой инстанции на наличие в административном здании плавательного бассейна и примыкающего к зданию складского терминала. Данные объекты суд расценил как самостоятельные объекты недвижимости, указав, что истец не заявил требований о признании на них права собственности как на самовольные постройки. Однако из заключения ГУ "ЦГСЭН" следует, что бассейн (называемый в заключении "плескательным") является частью административного здания, а не самостоятельным объектом. Рекомендации ГУ "ЦГСЭН" по бассейну заключаются в соблюдении гигиенических требований и технологического регламента его эксплуатации (обработка и обеззараживание воды) (т. 1, л.д. 47, 48). Таким образом, само наличие в здании данного конструктивного элемента не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Вопросы, относящиеся к складскому терминалу, выходят за пределы заявленного иска.
Отсутствие разрешения на строительство и надлежаще утвержденной проектной документации само по себе не может служить безусловным основанием к отказу в иске о признании права собственности на самовольную постройку, поскольку является лишь квалифицирующим признаком, по которому строение относится к самовольному, и условием для обращения в суд с соответствующим иском.
Иные обстоятельства - самовольная застройка гаражом части муниципальной земли (67 кв. м), наличие на принадлежащем истцу участке водоохранной зоны - не относимы к требованию о признании права собственности на административное здание как на самостоятельный объект.
Недостаточно полно исследованы вопросы о нарушении обществом природоохранного законодательства и захвате муниципальной земли при строительстве подземного гаража.
Из чертежа в техническом паспорте следует, что часть въезда в подземный гараж со стороны ул. Таганрогской расположена за красной линией застройки (т. 1, л.д. 51). Однако из чертежа границ земельного участка, составленного МУП "Городской центр кадастра и геодезии", не усматривается, что какие-либо объекты недвижимости, в том числе въезд в гараж, располагаются на участках из состава городских земель (т. 3, л.д. 121).
В связи с этим следовало уточнить, какой именно конструктивный элемент гаража находится на городских землях. Если фактически городские земли самовольным объектом недвижимости не заняты, но участок площадью 67 кв. м нужен обществу для удобства эксплуатации возведенных строений, то вопрос о его предоставлении не регулируется статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации и находится вне предмета заявленного иска.
В силу пункта 1 статьи 34 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.
Согласно пункту 6 Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах (утверждено Постановлением Правительства РФ от 23.11.96 N 1404) (далее - Положение о водоохранной зоне) в пределах водоохранных зон запрещается, в частности, заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей, размещение стоянок транспортных средств. В обжалуемых судебных актах в нарушение статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не указаны мотивы, по которым отвергнуты доводы истца о том, что подземный гараж не предназначен для осуществления запрещенных в водоохранной зоне действий и что наземная стоянка автомобилей расположена вне водоохранной зоны. Кроме того, наземная стоянка автомобилей не является предметом заявленного иска.
В приложенном к заявлению на имя мэра плане участка, заверенном комитетом по земельным ресурсам, отражены ограничения пользования, изложенные в водоохранных нормативных актах (т. 3, л.д. 30). Из постановления мэра о признании самовольных построек не подлежащими сносу и из заключений заинтересованных организаций о возможности эксплуатации спорных объектов видно, что данные организации исследовали план участка и, давая заключение, учитывали, что часть подземного гаража находится в водоохранной зоне. Из этого следует, что заинтересованные организации, давая заключения, считали подземный гараж объектом, не относящимся к стоянкам транспортных средств, поименованным в Положении о водоохранной зоне.
Это соответствует смыслу и содержанию данного нормативного акта, так как при размещении транспортных средств на открытых наземных стоянках в водоохранной зоне возможность негативного воздействия на водные объекты очевидна (попадание в почву и акваторию отходов горюче-смазочных материалов). В то же время при размещении транспортных средств под землей в изолированном бетонном сооружении такая возможность, как правило, исключается, чем достигаются цели водоохранного законодательства. Иное подлежит доказыванию.
При названных обстоятельствах суды, отказывая в иске по данному основанию, должны были изложить соответствующие мотивы.
Участок муниципальных земель (67 кв. м) истцу не предоставлен, но муниципальный орган, от которого зависит предоставление участка, принял решение о предоставлении участка в будущем при условии признания за истцом права собственности на самовольные строения в судебном порядке.
В силу части 3 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на самовольную постройку может быть признано за осуществившим ее лицом при условии, что участок под постройкой будет ему предоставлен в установленном порядке. Таким образом, гражданское законодательство не предусматривает в качестве обязательного условия для признания права собственности на самовольную постройку предоставление соответствующего участка до обращения в суд. Правовое значение имеет обязательство уполномоченного органа предоставить земельный участок под возведенную постройку. В этой части вывод судебных инстанций о несоответствии пункта 11.3 Положения об основах регулирования земельных отношений в г. Ростов-на-Дону статье 222 Кодекса не основан на нормах материального права.
Согласно статьям 28, 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов (как в данном случае, поскольку объект уже имеется в наличии) возможно в виде аренды без проведения конкурсов, аукционов.
Также не основан на действующем законодательстве вывод о том, что возведение административного здания и гаража возможно лишь при изменении первоначальной цели, для которой участок предоставлялся физическому лицу - под индивидуальное жилищное строительство.
В соответствии с частью 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации самовольной постройкой является недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей. Указанное в данной норме обстоятельство, как и создание объекта без предварительного разрешения, является квалифицирующим признаком, наличие которого дает основание считать объект самовольным. Однако это обстоятельство не исключает само по себе возможности признания права собственности на самовольный объект.
Кроме того, в силу статей 7, 8 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, земель запаса и другие. Особый порядок должен соблюдаться при переводе земель из одной категории в другую, но не при изменении цели предоставления конкретного земельного участка (индивидуальное жилищное строительство на строительство административного здания), что обусловлено исключительно индивидуальными признаками субъекта землепользования (в одном случае землепользователь - гражданин, в другом - юридическое лицо, не осуществляющее жилищное строительство). При изменении цели предоставления конкретного земельного участка категория земли - земли поселений - не изменяется, что отражено в плане земельного участка по ул. Таганрогской, 73 (т. 3, л.д. 30).
В силу статей 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда установленным обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, невыяснение обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения спора, является основанием для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение.
При новом рассмотрении суду следует дать оценку представленным обществом доказательствам выполнения работ по устранению дефектов административного здания, препятствовавших его эксплуатации, выяснить иные обстоятельства, указанные в настоящем постановлении, и разрешить спор в соответствии с действующим законодательством.
Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 15.06.2005 и постановление апелляционной инстанции от 31.10.2005 Арбитражного суда Ростовской области по делу N А53-2133/2005-15 отменить, дело направить на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.