ООО "Экспертная служба
"ЭКСПЕРТИЗА НЕДВИЖИМОСТИ"

Мы работаем для вас с 2013 года


Ростов-на-Дону

пр. М. Нагибина, 14 а, оф. 631 А

+7(863) 310-71-54
8 (909) 43-45-739


ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 10 октября 2011 г. по делу N А43-1794/2011

 

ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 10 октября 2011 г. по делу N А43-1794/2011

 

Резолютивная часть постановления объявлена 03.10.2011.

Постановление в полном объеме изготовлено 10.10.2011.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Ю.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу дачного некоммерческого товарищества "Дивеевские родники" (607320, Нижегородская область, Дивеевский район, с. Дивеево, ул. Строителей, д. 2, ОГРН 1105254000917, ИНН 5216017824)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.06.2011

по делу N А43-1794/2011,

принятое судьей Сандовой Е.М.

по заявлению дачного некоммерческого товарищества "Дивеевские родники" о признании незаконным бездействия главы администрации Дивеевского района Нижегородской области,

при участии в судебном заседании представителей:

дачного некоммерческого товарищества "Дивеевские родники" - Минчака Д.Д. на основании протокола N 1 Общего собрания учредителей дачного некоммерческого товарищества "Дивеевские родники" от 20.04.2010 (т. 1, л. д. 28),

 

установил:

 

дачное некоммерческое товарищество "Дивеевские родники" (далее - Товарищество, ДНТ "Дивеевские родники") обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия главы администрации Дивеевского района Нижегородской области, выразившегося в непринятии решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 52:55:07 00 09:0750, 52:55:07 00 09:0751, 52:55:07 00 09:0752, 52:55:07 00 05:0653. Одновременно заявитель просил суд обязать главу администрации Дивеевского района Нижегородской области изменить вид разрешенного использования указанных земельных участков с вида "для ведения личного подсобного хозяйства" на вид "для дачного строительства с правом возведения жилого строения и регистрации в нем".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, привлечены Правительство Нижегородской области, Земское собрание Дивеевского района Нижегородской области.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 22.06.2011 заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, Товарищество обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы указано на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель ДНТ "Дивеевские родники" поддержал доводы апелляционной жалобы.

Администрация Дивеевского района Нижегородской области, Правительство Нижегородской области в отзывах на апелляционную жалобу указывают на отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Земское собрание Дивеевского района Нижегородской области явку представителя в судебное заседание не обеспечило, отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257 - 262, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Дачное некоммерческого товарищество "Дивеевские родники" зарегистрировано в качестве юридического лица 25.06.2010 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 3 по Нижегородской области, ОГРН 1105254000917.

Товариществу принадлежат на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами 52:55:07 00 09:0750, 52:55:07 00 09:0751, 52:55:07 00 09:0752, 52:55:07 00 05:0653, расположенные по адресу: Нижегородская область, Дивеевский район, д. Осиновка 1 км на восток, с северной стороны автодороги Осиновка-Кременки, участки N 33, 34, 35 (поле N 3), а также в 350 м по направлению на север от ориентира от северной границы с. Яковлевка, участок N 26, что подтверждено документально и не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Согласно свидетельствам о государственной регистрации права земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения; разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства.

01.11.2010 Товарищество обратилось к главе администрации Дивеевского района Нижегородской области с заявлением о проведении публичных слушаний и изменении вида разрешенного использования вышеобозначенных земельных участков с вида разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства" на "для дачного строительства с правом возведения жилого строения и регистрации в нем".

В ответе на данное обращение от 23.11.2010 N 01-25-2453 глава администрации Дивеевского района сообщил об отсутствии полномочий на проведение публичных слушаний.

Товарищество посчитало, что администрация Дивеевского района Нижегородской области проявила незаконное бездействие, нарушающее его права и законные интересы, и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 7, 77, 79, 81 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановлением Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, положениями Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, исходя из правомерности действий органа местного самоуправления.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно общим правилам федерального законодательства лицо, гражданское право которого нарушено, вправе осуществить судебную защиту нарушенного права способом, определенным в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иным способом, предусмотренным законом. При этом указанное лицо свободно в выборе способа защиты нарушенного (оспариваемого) права.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положениями статей 77, 79, 81 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья; земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

При этом сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Вместе с тем, земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства с учетом положений специального закона о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Деление земель по целевому назначению на категории предусмотрено пунктом 1 статьи 7 названного Кодекса, в их числе названы земли сельскохозяйственного назначения.

Согласно части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения, как и другие категории земель, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу статей 77, 79 и 81 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья; земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. При этом сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В то же время земли сельскохозяйственного назначения могут предоставляться гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства с учетом положений специального закона о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.

Приоритеты в использовании и особой охране сельскохозяйственных угодий установлены в законодательстве об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ) регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и др. Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается, в том числе, на принципах сохранения целевого использования земельных участков; преимущественного права субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением продажи с публичных торгов. Принцип сохранения целевого использования земельных участков сопряжен с правом принудительного изъятия и прекращения прав на земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения в случае использования такого земельного участка не по назначению, что приводит к его порче и иному ухудшению качественных характеристик.

Таким образом, оборот сельскохозяйственных угодий ограничен специальными положениями законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения, целью которых является сохранение площадей (фонда) сельскохозяйственных угодий как основы сельскохозяйственного производства.

Федеральный закон от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" установил понятия садового, огородного и дачного земельного участка.

Согласно статье 1 указанного Закона дачный земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).

Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" устанавливает, что предметом регулирования данного Закона являются отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов.

В соответствии с порядком, установленным статьей 14 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", допускается использование для дачного строительства тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан.

Земельные участки, принадлежащие заявителю на праве собственности, предоставлены дачному некоммерческому товариществу "Дивеевские родники" для ведения личного подсобного хозяйства, которые согласно статье 4 Федерального закона от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" могут использоваться либо как приусадебные земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов; либо как полевой земельный участок исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

На территории Нижегородской области действует Закон Нижегородской области от 08.04.2008 N 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области", который устанавливает цель, направления и задачи политики пространственного развития территории Нижегородской области; состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования: состав и порядок подготовки, согласования, утверждения схемы территориального планирования Нижегородской области, регулирует деятельность по планировке территорий Нижегородской области, а также реализацию иных полномочий в сфере градостроительной деятельности, отнесенных к ведению Нижегородской области Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 5 указанного Закона N 37-З подготовка и утверждение документов территориального планирования области относятся к исключительной компетенции Правительства Нижегородской области.

Согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 13 Закона N 37-З на схеме границ территорий и земель устанавливаются утверждаемые в составе схемы территориального планирования Нижегородской области существующие и планируемые к изменению границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, границы территорий объектов культурного наследия регионального значения.

В целях обеспечения устойчивого развития области постановлением Правительства Нижегородской области от 29.04.2010 N 254 утверждена схема территориального планирования Нижегородской области.

В части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее, чем до 31.12.2012, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Таким образом, при принятии решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков глава местной администрации обязан учитывать документы территориального планирования области.

По информации департамента градостроительного развития территории Нижегородской области согласно предложениям по территориальному планированию, содержащимся в Схеме территориального планирования, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 29.04.2010 N 254, территория, занимаемая земельными участками ДНТ "Дивеевские родники", предусматривается для использования в сельскохозяйственных целях, ведения сельскохозяйственного производства (письмо от 06.04.2011 N 406-02-1409/11).

В соответствии со статьей 14 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления обязаны создать условия для обеспечения жителей поселения дорогами, услугами связи, торговли, бытового обслуживания, обеспечить безопасность и иные условия для нормального проживания жителей того или иного конкретного муниципального района, следовательно, орган местного самоуправления должен планировать создание или рост жилых поселений. Испрашиваемый заявителем вид разрешенного использования "для дачного строительства с правом возведения жилого строения и регистрации в нем" предусматривает проживание на дачном участке, следовательно, по замыслу заявителя на указанных им земельных участках должны возникнуть именно жилые поселения. Однако жилые поселения возникают в соответствии с Градостроительными регламентами, территориальным планированием, как это следует из части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, возникновение населенных пунктов регулируется Законом Нижегородской области от 16.11.2005 года N 184-З "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области", в котором, в частности, в статьях 14 (подпункт 7 пункта 1, пункт 2, пункт 3, пункт 4), статье 15, статье 27 и других установлен порядок их образования.

Однако образованию поселения на дачных участках должно предшествовать зонирование территорий, позволяющее создать на той или иной территории садоводческое объединение. Так, статья 12 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" устанавливает, что именно при зонировании территории определяются места размещения садоводств.

Кроме того, анализ статей 13 и 14 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" указывает на то, что садоводческая организация возникает по инициативе (отводится территория) органа местного самоуправления на основе регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных и дачных земельных участков, то есть определяет потребность в садовых участках на территории района орган местного самоуправления.

Однако списка нуждающихся в настоящее время в администрации Дивеевского района не имеется, в связи с чем изучение потребностей в создании садоводческих товариществ не произведено.

Министерство сельского хозяйства Нижегородской области в письме от 22.04.2011 N 302-10-09-167/11 также указывает, что Дивеевский район расположен в агропромышленной зоне Нижегородской области и полагает, что данные земельные участки должны использоваться по целевому назначению, а не для строительства жилых домов.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, пришел к правомерному выводу о том, что орган местного самоуправления законно и обоснованно не принял решение о переводе земель из одной категории в другую и это не нарушает прав и законных интересов заявителя, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал ДНТ "Дивеевские родники" в удовлетворении заявления.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.06.2011 по делу N А43-1794/2011 основано на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, принято с соблюдением норм материального и процессуального права, следовательно, на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба ДНТ "Дивеевские родники" признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводам заявителя судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они отклонены. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы суд относит на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

 

постановил:

 

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.06.2011 по делу N А43-1794/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу дачного некоммерческого товарищества "Дивеевские родники" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

 

Председательствующий судья

Т.А.ЗАХАРОВА

 

Судьи

И.А.СМИРНОВА

В.Н.УРЛЕКОВ